Марина Аркадьевна Якутова, директор Центра правовой поддержки местного самоуправления, адвокат Московской адвокатской палаты, кандидат юридических наук

Рассмотреть национальные особенности реформирования системы финансирования бюджетных учреждений нам поможет экспертное заключение «Финансовые основы деятельности учреждений культуры в Российской Федерации», выполненное по заказу Министерства культуры РФ.**

* Суров закон, но закон.
** Сокращенная публикация.

Глубокие социально-культурные, экономические и политические перемены, произошедшие в стране в 1990-х гг., потребовали коренного переосмысления и преобразования государственной культурной политики — ее предмета, целей, задач, основных направлений, управленческих методов и т. п. Кардинальной переоценке подверглась и роль самого государства в сохранении и развитии культуры, регулировании культурной жизни общества, процессе формирования и реализации культурной политики. Существенное влияние на регулирование вопросов культуры, деятельности учреждений в этой области оказало разграничение полномочий между федеральным центром, субъектами РФ и местным самоуправлением. Появились различные формы собственности на объекты культуры, учреждениям была предоставлена возможность осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность.
Федеральные реформы направлены на совершенствование механизма разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления для обеспечения максимально эффективного решения публичной властью стоящих перед ней задач на том уровне, который объективно способен сделать это наиболее рационально. «Новым витком» реформ стали Федеральный закон (ФЗ) от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”»1 и новый ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».2
Президент России лично курирует государственную реформу, что говорит о ее значимости и о воле руководства страны навести порядок в разграничении прав, обязанностей, полномочий и финансовых возможностей между всеми уровнями публичной власти. «В ближайшее время будет подписан указ и даны поручения Правительству Российской Федерации, направленные на реализацию в 2005—2006 гг. обновленных принципов федеративных отношений и местного самоуправления. В частности, в федеральные законы будут внесены поправки, которые устранят необеспеченные финансовые обязательства региональных и местных бюджетов, а также приняты меры, связанные с разграничением государственной и муниципальной собственности. Разграничением, адекватным распределению полномочий между уровнями власти».3
В соответствии со ст. 44 Конституции РФ «каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания… Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям».4 Для реализации этих прав населению нужны театры и выставочные залы, архивы и библиотеки, музеи и клубы, общества знаний и творческие лаборатории… Организация выставок, концертов, праздничных мероприятий, содержание музеев, архивов принадлежат сегодня к компетенции местных органов власти и служат способом самоутверждения муниципального образования, глубоким обоснованием его миссии и свидетельством его социальной привлекательности. Однако культурная сфера — дотационный вид деятельности, а, значит, в условиях централизации налоговых доходов в федеральном центре, особенно зависимый от решений органов государственной власти. Именно поэтому крайне важно проследить изменения законодательства с точки зрения финансовых основ деятельности учреждений культуры.

Права и обязанности
Рассмотрим некоторые особенности правового регулирования финансовых основ деятельности учреждений культуры.
Четкое формулирование финансовых основ деятельности любого юридического лица — это первостепенная задача его создателей (учредителей), а при правильных расчетах — гарантия стабильности деятельности, жизнеспособности и развития. Учреждения культуры в данном случае не исключение. По отношению к ним в государственной политике проявляется постепенный отказ от патернализма, в особенности — по отношению к учреждениям массовой культуры. Все это отразилось и на формировании правовой базы сферы культуры, и на принятии и финансировании государственных программ в области инвестирования в ее организации. Однако культура в масштабах государства — это особая сфера, и, естественно, существуют определенные особенности регулирования деятельности ее учреждений.
Первая группа особенностей связана с тем, что управление культурой в РФ осуществляется на основе взаимодействия федеральных органов государственной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления и строится на разграничении полномочий.
Разграничение полномочий между уровнями публичной власти в области финансовых основ деятельности учреждений культуры. Полномочия органов публичной власти различных уровней в области культуры определены ст.ст. 37—40 Основ законодательства РФ о культуре,5 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»,6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».7 Анализируя нормы законодательства по вопросам разграничения финансовой компетенции уровней публичной власти в области культуры, можно установить следующее.
К ведению федеральных органов государственной власти относятся:
• установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных государственных программ культурного развития;
• правовое регулирование отношений собственности, основ хозяйственной деятельности и порядка распоряжения национальным культурным достоянием РФ;
• формирование федерального бюджета в части расходов на культуру, федеральных фондов развития культуры;
• установление налоговых льгот, стимулирующих сохранение и развитие культуры, и минимума бюджетного финансирования государственных и муниципальных организаций культуры;
• прямое финансирование организаций культуры, находящихся в федеральном ведении;
• регулирование правил осуществления валютных операций в области культуры;
• определение принципов государственной политики в области оплаты труда, социальных гарантий, норм и льгот материального обеспечения работников культуры, установление минимального размера ставок авторского гонорара;
• проведение единой инвестиционной политики в области государственной охраны объектов культурного наследия;
• контроль за исполнением законодательства РФ о культуре.
К совместному ведению органов государственной власти РФ и субъектов РФ в области установления финансовых основ деятельности учреждений культуры относятся:
• проведение государственной финансовой политики в области культуры, политики в сфере труда, занятости и оплаты труда работников культуры;
• финансирование особо ценных объектов культурного достояния народов РФ.
К ведению органов местного самоуправления в данной области относятся:
• формирование местных бюджетов и фондов развития культуры, разработка и принятие местных нормативов финансирования муниципальных учреждений культуры.
Таким образом, законодательством четко определена компетенция соответствующего уровня власти, в том числе и в области финансовых основ деятельности учреждений культуры. При выстраивании взаимоотношений с государственными и муниципальными органами и организациями необходимо строго следовать установленной компетенции данных органов и учитывать их правомочность при решении тех или иных вопросов при реализации задач, стоящих перед конкретным учреждением. Важно, например, понимать, что органы местной власти, в чьем ведоме находится большая часть учреждений культуры, вправе использовать средства местного бюджета, а с 2006 г. — и муниципальное имущество, только на исполнение отнесенных к их компетенции полномочий, к тому же органы государственной власти всегда вправе установить ряд дополнительных ограничений для муниципальных учреждений культуры.

Вторая группа особенностей регулирования основ деятельности учреждений культуры связана с уже существующими законодательными ограничениями и поистине неограниченными возможностями введения новых ограничений, выступающими в качестве гарантий государства населению, вне зависимости от места проживания, на предоставление определенного набора услуг в социально-культурной сфере.
Возможность законодательных ограничений. Независимо от того, какой уровень публичной власти осуществляет то или иное полномочие в области культуры и какому уровню принадлежит конкретное учреждение, федеральный законодатель в целях сохранения, целевого использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия вправе:
• регулировать ввоз и вывоз культурных ценностей;
• установить ограничения при пользовании объектами культурного наследия и земельными участками или водными объектами, в пределах которых располагаются объекты археологического наследия;
• проводить единую инвестиционную политику в области государственной охраны объектов культурного наследия;
• утверждать федеральные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;
• устанавливать общие принципы содержания объектов культурного наследия и установления границ территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, проведения строительных, ремонтных и иных работ на территориях объектов культурного наследия и в зонах их охраны;
• устанавливать общие принципы сохранения объектов культурного наследия.
Например, в соответствии с п. 3 ст. 12 ФЗ «О библиотечном деле»8 все библиотеки (независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности), которые имеют в своих фондах особо значимые издания и коллекции, отнесенные к памятникам истории и культуры, обеспечивают их сохранность и несут ответственность за их своевременный учет в сводных каталогах, за регистрацию их как части культурного достояния народов РФ, а также за их включение в автоматизированные базы данных в рамках федеральных программ сохранения и развития культуры. Значимость библиотек для населения подчеркнута и тем, что приватизация государственных и муниципальных библиотек, включая здания и помещения, в которых они расположены, запрещается.

Третья группа особенностей связана с особым статусом учреждений.
Права, обязанности и ответственность учреждений культуры. Наиболее распространенной формой организаций в области культуры является учреждение. Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником. Основными признаками бюджетных учреждений являются:
• принадлежность к некоммерческим организациям;
• наличие собственника/учредителя;
• выполнение определенных собственником управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера;
• закрепление имущества на праве оперативного управления;
• полное или частичное финансирование собственником;
• субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения.
Основная часть расходов на содержание и деятельность учреждений культуры производится из средств соответствующих бюджетов. Бюджетное финансирование — основа государственных гарантий развития культуры и культурной деятельности: ассигнования, выделенные на финансирование культуры, при формировании бюджетов всех уровней выделяются отдельной строкой. Поступление средств из внебюджетных источников не является основанием для ограничения бюджетных ассигнований.
Материально-техническое обеспечение организаций культуры, развитие их базы осуществляется самими организациями в пределах бюджетных и собственных средств.
Имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом (ГК) РФ.9 Права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии с ГК РФ. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет его собственник.10
В соответствии со ст. 49 ГК РФ учреждение может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах. Статьей 49 ГК РФ предусмотрено, что некоммерческие организации, в том числе и учреждения, могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и им соответствующую. Такой деятельностью признается приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика.
Таким образом, учреждения и иные некоммерческие организации как юридические лица обладают специальной правоспособностью (ограничена целями деятельности).
Нарушение специальной правоспособности учреждением или иной некоммерческой организацией (осуществление деятельности, не соответствующей целям или видам разрешенной деятельности, предусмотренным в уставе учреждения) может являться основанием ответственности данного юридического лица вплоть до его ликвидации в судебном порядке в соответствии со ст. 33 ФЗ «О некоммерческих организациях».11 В случае если некоммерческая организация, включая учреждение, совершила действия, противоречащие ее целям или с нарушением закона, ей может быть вынесено предупреждение в письменной форме органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, или прокурор может внести представление об устранении нарушений. В случае вынесения более двух предупреждений в письменной форме или представлений прокурора об устранении нарушений, некоммерческая организация может быть ликвидирована по решению суда. Социальные последствия такого решения в отношении большинства учреждений культуры трудно переоценить.
Для предотвращения этого собственнику, а для государственных и муниципальных учреждений уполномоченным органам государственной власти или органам местного самоуправления, необходимо осуществлять периодический контроль учреждений и строго следить за соответствием их деятельности уставу учреждения. Важно в уставе учреждения предусмотреть все виды его деятельности, полностью и точно указать ее цели, при разрешении предпринимательской деятельности — закрепить этот факт в уставе, указав и все необходимые возможные виды деятельности. При отсутствии таких норм в уставе до начала осуществления предпринимательской или новых видов непредпринимательской деятельности учреждения требуется внести в устав соответствующие изменения и зарегистрировать их в установленном порядке.
Основами законодательства о культуре предусмотрено, что к предпринимательской относится деятельность государственной или муниципальной организации культуры:
• по реализации и сдаче в аренду основных фондов и имущества организации культуры для целей, не связанных с культурной деятельностью;
• по торговле покупными товарами, оборудованием;
• по оказанию посреднических услуг;
• по долевому участию в деятельности коммерческих предприятий, учреждений и организаций (в том числе культуры);
• по приобретению акций, облигаций, иных ценных бумаг и получению доходов (дивидендов, процентов) по ним;
• по осуществлению приносящих доход не предусмотренных уставом операций, работ, услуг.
Таким образом, сами некоммерческие организации культуры без создания коммерческих могут осуществлять различные виды предпринимательской деятельности в том случае, если есть разрешение собственника и такая деятельность предусмотрена уставом организации культуры.
Деятельность некоммерческих организаций культуры по реализации предусмотренных уставом производимой продукции, работ и услуг относится к предпринимательской лишь в той части, в которой получаемый от этой деятельности доход не инвестируется непосредственно в данной организации на нужды обеспечения, развития и совершенствования основной уставной деятельности.
Платные формы культурной деятельности культурно-просветительных учреждений не рассматриваются как предпринимательские, если доход от них полностью идет на их развитие и совершенствование базы учреждения.

На местном уровне
Так как большинство учреждений культуры являются государственными или муниципальными, далее особенности прав и обязанностей собственника учреждения будут рассмотрены на примере муниципальных учреждений и органов местного самоуправления. К правам органов местного самоуправления в отношении муниципальных учреждений относятся:
• определение целей, задач, направлений, порядка и условий их деятельности;
• регулирование цен и тарифов на услуги, оказываемые данным учреждением;
• утверждение уставов;
• назначение и увольнение руководителей;
• контроль за их деятельностью;
• изъятие лишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества;
• создание, ликвидация и реорганизация учреждений.
Уполномоченный орган местного самоуправления — учредитель муниципальных учреждений вправе в соответствии с ГК РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» давать обязательные к исполнению задания, указания учреждениям, заслушивать отчеты об их деятельности. Учредитель (собственник) обязан нести бремя содержания своей собственности, т. е. обеспечивать финансирование муниципальных учреждений, включая средства на развитие деятельности этих учреждений.
В области контроля за деятельностью муниципальных учреждений культуры органы местного самоуправления должны осуществлять:
• контроль за соответствием видов деятельности уставным целям учреждения;
• контроль за использованием недвижимого имущества, переданного в оперативное управление;
• контроль за целевым использованием как бюджетных средств, так и средств из внебюджетных источников;
• своевременное принятие мер для признания недействительными сделок, совершенных с нарушением правоспособности учреждения;
• обеспечение информирования населения о поступающих учреждениям средствах и направлениях их использования.
Уполномоченный орган местного самоуправления передает учреждению в оперативное управление определенное муниципальное имущество, определяет его назначение, осуществляет контроль за его использованием, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.
В большинстве своем муниципальные учреждения культуры поступили в собственность муниципальных образований в процессе разграничения объектов собственности в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»,12 Распоряжением президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп «Об утверждении Положения об определении по-объектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности»,13 а также актами соответствующих Советов народных депутатов вышеназванных территорий и (или) актами Советов народных депутатов районов и городов.
В дальнейшем муниципальные объекты культуры могут создаваться путем учреждения новых юридических лиц и образования объектов собственности, в том числе посредством строительства, приобретения, получения в дар, передачи объектов социального назначения от предприятий и организаций, принятия в муниципальную собственность бесхозяйного имущества и другими законными способами, в том числе путем принудительного изъятия для муниципальных нужд в судебном порядке объектов частной собственности.
Муниципальное учреждение подлежит государственной регистрации и считается созданным со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. В соответствии с ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц»14 учредитель должен представить в государственную налоговую инспекцию по соответствующей территории следующие сведения:
• полное и (если имеется) сокращенное наименование организации;
• указание на организационную форму;
• адрес, по которому осуществляется связь с юридическим лицом;
• способ создания юридического лица (создание или реорганизация);
• сведения об учредителях;
• фамилия, имя, отчество и должность лица, имеющего право действовать без доверенности от имени юридического лица, а также паспортные данные или данные иных документов, удостоверяющих личность, и идентификационный номер налогоплательщика.
Муниципальное учреждение действует на основании устава, утвержденного уполномоченным органом местного самоуправления — учредителем. В нем должны определяться:
• наименование, содержащее указание на организационно-правовую форму (муниципальное учреждение) и характер деятельности юридического лица;
• место его нахождения, т. е. место нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае его отсутствия — иного органа или лица, имеющего право действовать от имени юридического лица без доверенности;
• порядок управления деятельностью учреждения, в том числе при формировании попечительского или наблюдательного совета, других органов — их полномочия, порядок взаимодействия с органом (органами) управления учреждения;
• предмет и цели деятельности. При создании на базе библиотеки информационного центра для населения и возложении на библиотеки дополнительных функций по информационному обслуживанию граждан и органов местного самоуправления желательно в устав внести данные положения;
• порядок назначения или избрания органов учреждения;
• сведения о филиалах и представительствах;
• источники формирования имущества, в том числе информационных ресурсов;
• порядок внесения изменений в устав учреждения;
• порядок использования имущества в случае ликвидации учреждения;
• ответственность учреждения и учредителя по обязательствам учреждения;
• порядок взаимодействия с учредителем и другие вопросы в соответствии с действующим законодательством и нормативными правовыми актами муниципального образования.
Возглавляет учреждение руководитель, назначаемый органами местного самоуправления в порядке, определенном уставом или нормативными правовыми актами муниципального образования. Помимо единоличного руководителя могут быть созданы и иные органы (контрольные, совещательные, руководящие), например попечительские или наблюдательные советы. В состав попечительского совета могут входить представители органов местного самоуправления, специалисты в области управления, информатизации, представители средств массовой информации, коммерческих предприятий, работающих в сфере культуры и другие лица, заинтересованные в создании и деятельности организаций культуры. Создание попечительского совета учреждения может способствовать повышению эффективности деятельности учреждения, привлечению дополнительных финансовых и материальных ресурсов.
Учредитель передает учреждению необходимое имущество на праве оперативного управления. Владение, пользование и распоряжение имуществом, закрепленным за учреждением на праве оперативного управления, является «целевым», осуществляется только в соответствии с целями деятельности учреждения, заданиями собственника и назначением имущества. Право отчуждения, а также распоряжения иным способом таким имуществом у учреждения отсутствует.
В бюджете муниципального образования утверждаются сметы расходов муниципальных учреждений, так как собственник учреждения обеспечивает его финансирование. Возможно также размещение на основании договора муниципального или государственного заказа на производство товаров, работ и услуг муниципальным учреждением с соответствующим финансированием.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ15 муниципальные бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства на:
• оплату труда работников;
• перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
• командировочные и иные компенсационные выплаты работникам;
• оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами или по заключенным муниципальным контрактам, в том числе на оплату приобретения информации, организационной техники, материальных и иных ресурсов, других товаров, работ и услуг.
С разрешения собственника муниципальные учреждения могут осуществлять приносящую доходы деятельность, быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах.16 Учреждения вправе быть участниками и учредителями некоммерческих организаций, в том числе объединяться в ассоциации (союзы). Последнее может играть существенное условие при развитии кооперации, разделения труда, увеличения объема предоставляемых населению услуг.
Права учреждения на доходы, полученные от разрешенной в соответствии с учредительными документами деятельности, а также на имущество, приобретенное на эти доходы, установлены ст. 298 ГК РФ. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
Однако необходимо учитывать, что Бюджетным кодексом РФ (п. 2 ст. 42 БК РФ) установлено следующее: «доходы бюджетного учреждения, полученные как от предпринимательской, так и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг». При казначейском исполнении бюджета названные доходы зачисляются на единый счет бюджета и указываются в лицевом счете и субсчетах бюджетного учреждения в соответствии с правилами бухгалтерского учета. Учреждения осуществляют учет исполнения смет доходов и расходов по бюджетным средствам и средствам, полученным за счет внебюджетных источников, в соответствии с ФЗ «О бухгалтерском учете»17 и инструкцией по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях.
Средства, которые получены из внебюджетных источников, учитываются в органах казначейства, на следующих счетах:
• средства, полученные от предпринимательской деятельности, целевые средства и безвозмездные поступления;
• средства, поступившие во временное распоряжение учреждения;
• средства, полученные от государственных внебюджетных фондов;
• средства в иностранной валюте.
Указанные счета открываются с разрешения органа, исполняющего соответствующий бюджет.
Для обеспечения раздельного учета операций по бюджетным средствам и средствам, полученным за счет внебюджетных источников (материальные ценности, средства в расчетах и другие), субсчету присваивается отличительный признак в виде номера.
В соответствии со ст. 6 ФЗ «О бухгалтерском учете» ответственность за организацию бухгалтерского учета в организациях, соблюдение законодательства при выполнении хозяйственных операций несут руководители организаций.
Руководители учреждений могут в зависимости от объема учетной работы:
• учредить бухгалтерскую службу как структурное подразделение, возглавляемое главным бухгалтером (при согласовании с учредителем штатного расписания);
• ввести в штат должность бухгалтера;
• передать на договорных началах ведение бухгалтерского учета централизованной бухгалтерии, специализированной организации или бухгалтеру-специалисту;
• вести бухгалтерский учет лично.
При централизации бухгалтерского учета за руководителями обслуживаемых учреждений сохраняются права получателей (в частности, в пределах ассигнований, предусмотренных в утвержденной распорядителем смете доходов и расходов: получать в установленном порядке авансы на хозяйственные и другие нужды; разрешать выдачу авансов и заработной платы работникам учреждения; расходовать в соответствии с установленными нормами материалы, продукты питания и другие материальные ценности на нужды учреждения; утверждать авансовые отчеты подотчетных лиц, документы по инвентаризации, акты о списании пришедших в ветхость и негодность основных средств и других материальных ценностей в соответствии с действующим законодательством; решать другие вопросы, относящиеся к финансово-хозяйственной деятельности учреждения). Эти положения законодательства часто нарушаются главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств, а также руководителями централизованных бухгалтерий, что требует проведения анализа деятельности названных лиц и принятия мер к недопустимости подобных нарушений.
Централизованная бухгалтерия представляет руководителям обслуживаемых учреждений необходимые им сведения об исполнении смет доходов и расходов в сроки, установленные главным бухгалтером централизованной бухгалтерии по согласованию с ними.
Предоставление права маневра финансовыми ресурсами руководителям бюджетных учреждений и возможность использования средств из внебюджетных источников, по нашему мнению, будет стимулировать инициативу руководителей по привлечению внебюджетных средств и ресурсов, заинтересует их в экономии сметных средств.
Учреждения должны расходовать бюджетные средства и средства, полученные за счет внебюджетных источников, по целевому назначению в соответствии с действующим законодательством и в меру выполнения мероприятий, предусмотренных сметами доходов и расходов, строго соблюдая финансово-бюджетную дисциплину и обеспечивая экономию материальных ценностей и денежных средств. Это в том числе означает, что по доходам из внебюджетных источников, также как и по бюджетным средствам, должна быть составлена и утверждена смета доходов и расходов. При этом по внебюджетным источникам с учетом норм ГК РФ смета составляется учреждением самостоятельно. Однако средства могут быть направлены только на достижение уставных целей учреждения. В ином случае все сделки, совершенные за счет этих средств, могут быть признаны недействительными, а расходование средств — нецелевым (не по назначению) с вытекающей отсюда ответственностью учреждения и возможностью учредителя изъять используемые не по назначению денежные средства (за исключением средств, полученных от приносящей доходы деятельности, полученных без использования закрепленного за учреждением имущества и средств, переданных по смете).
В соответствии со ст. 46 Основ законодательства РФ о культуре средства, поступившие из других источников, не уменьшают нормативов и абсолютных размеров финансирования организации культуры учредителем (учредителями). Не использованные в отчетном периоде средства не могут быть изъяты у организации культуры или зачтены учредителем (учредителями) в объеме финансирования следующего года. Привлечение некоммерческими организациями дополнительных средств не должно приводить к снижению нормативов и (или) абсолютных размеров его финансирования за счет средств учредителя. В ином случае учреждение откажется от проведения работы по привлечению дополнительных средств.
Как было сказано выше, учреждение не вправе распоряжаться, в том числе сдавать в аренду, совершать иные сделки с закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Нарушение этого положения ведет к признанию таких сделок недействительными с вытекающими отсюда последствиями.
Учредитель в лице органов местного самоуправления может внести изменения в Устав учреждения, запрещающие предпринимательскую деятельность данному учреждению.
Таким образом, на основании вышесказанного можно сделать следующие общие выводы о статусе учреждений культуры:
• права — жестко ограничены собственником и не могут выходить за рамки прописанных в уставе учреждения (специальная правоспособность).
• обязанности — действовать в строгом соответствии с целями и задачами, прописанными в уставе, взаимодействовать с собственником по вопросам согласования всех, не оговоренных в уставе видов деятельности учреждения.
• ответственность — субсидиарная: если у учреждения не хватает собственных средств для выполнения своих обязательств, то за него отвечает собственник всем своим имуществом.

Учреждения культуры
на пороге реформ
Курс федеральной реформы — ориентирование на результат бюджетного финансирования. Правительство РФ наметило ряд первоочередных мер в реформировании системы финансирования бюджетных учреждений. Можно выделить четыре основных направления:
• оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств;
• уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений;
• переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг;
• внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат.
Под оптимизацией действующей сети получателей бюджетных средств подразумевается проведение инвентаризации всех бюджетных учреждений и реестров получателей бюджетных средств по главным распорядителям с целью административного и финансового переподчинения ряда получателей бюджетных средств соответствующим профильным министерствам и ведомствам; ликвидации «лишних» бюджетных учреждений, чья деятельность дублируется; устранения ситуации, при которой распорядителями средств бюджета одного уровня власти являются органы другого уровня власти.
Второе направление реформирования нацелено на уточнение статуса учреждений и внедрение новых организационно-правовых форм бюджетных организаций, способных наиболее эффективно предоставлять государственные (муниципальные) услуги, оплачиваемые за счет бюджетных средств.
Переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг предусматривает постепенный отказ от сметного финансирования бюджетных учреждений; широкое использование механизма государственного (муниципального) социального заказа; применение конкурентных способов распределения бюджетных средств (проектный метод); финансовую привлекательность выполнения государственных заданий.
Методы формирования бюджета, ориентированного на результат, — это, прежде всего, повышение ответственности министерств и ведомств за достижение поставленных целей и эффективное использование бюджетных средств; внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат; переход на контрактную систему финансирования бюджетных услуг.

Критерии результативности деятельности учреждений культуры. Культурная сфера и связанные с ней финансовые потоки — одна из самых сложных сфер как для экономистов, так и для юристов. В большинстве случаев к ней невозможно применить стандартные понятия финансового анализа: рентабельность, ликвидность… Однако какие-то критерии результативности деятельности нужны и здесь; работники культуры должны быть также материально заинтересованы в результатах своего труда, как и работники других отраслей. В этой связи интересной является попытка администрации Иркутска установить и описать критерии результативности деятельности муниципальных учреждений культуры.19
1. Общие критерии результативности основной деятельности муниципальных учреждений культуры г. Иркутска:
1.1. Участие в городских, областных, региональных, всероссийских, международных программах, конкурсах, фестивалях, выставках, научно-практических конференциях и других мероприятиях.
1.2. Поддержание и улучшение материально-технической базы учреждения, сохранение и увеличение основных фондов.
1.3. Методическая деятельность.
1.4. Взаимодействие с другими учреждениями культуры, общественными организациями по осуществлению культурно-образовательных и социально-экономических программ и задач.
1.5. Наличие филиалов, специализированных отделений.
1.6. Повышение квалификации работников. Создание условий для творческого роста персонала.
1.7. Правильная расстановка и рациональное использование трудовых ресурсов учреждения, поддержание благоприятного морально-психологического климата в коллективе.
1.8. Выполнение плана поступления доходов, получаемых от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
1.9. Применение различных форм по оказанию платных услуг населению, привлечение внебюджетных средств, работа со спонсорами.
1.10. Нравственное и эстетическое воспитание населения и иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности.
1.11. Использование новых технологий, методов и форм в работе.
1.12. Культурно-просветительская деятельность среди населения города, направленная на удовлетворение духовных и культурных потребностей каждого члена общества.
1.13. Осуществление досуговых форм и методов работы, способствующих формированию позитивного мировоззрения и повышению культурного уровня жителей города.
1.14. Отсутствие необоснованной кредиторской задолженности.
2. Библиотеки (муниципальное учреждение культуры «Централизованная библиотечная система г. Иркутска», муниципальное учреждение культуры «Гуманитарный центр — библиотека им. семьи Полевых»):
2.1. Сохранение числа читателей.
2.2. Сохранение, пополнение книжного фонда и наличие достаточного количества периодических изданий, отвечающих запросам населения.
2.3. Сохранение количества книговыдач.
2.4. Сохранение и распространение знаний и информации в обществе, информационно-библиографическое обслуживание населения города, научно-пропагандистская работа.
2.5. Издание информационных бюллетеней, рекомендательных списков литературы по темам, библиографических указателей.
2.6. Предоставление библиотечных фондов пользователям в библиотечных пунктах и наличие передвижных библиотек.
2.7. Изучение, сохранение в виде письменных документов и других носителей информации историко-краеведческих материалов. Распространение историко-краеведческих знаний среди населения города (консультации, лекции, работа со школьниками).
Критерии эффективности учреждений культуры, разработанные в Иркутске, представляют собой лишь первую попытку перехода к финансированию «от результата», являются «отправной точкой» для дальнейшего творчества всех заинтересованных государственных органов и органов местного самоуправления, управляющих данной сферой.

Проектный метод получения финансирования. Проектный метод является одним из упоминаемых Правительством конкурентных методов получения бюджетного финансирования, ориентированного на результат. Проектный метод не является новым институтом муниципального управления, он применялся и ранее, но, в основном, для привлечения внебюджетных заемных средств (кредитования). Несколько отличное от традиционного кредитования проектное финансирование описано в книге В. В. Иванова, А. Н. Коробовой «Муниципальный менеджмент».20 Главное отличие от кредитования заключается в том, что в целях реализации проекта создается новая самостоятельная фирма, под обеспечение активов которой и передаются вклады участников и привлекаются заемные средства. Это, по мнению авторов, позволяет снизить риск и избежать некоторых ограничений традиционных форм получения кредита.
Мы же представляем себе несколько иной подход. Под проектным методом мы понимаем подготовку определенного проекта учреждением и защиту его перед органом власти в целях получения финансирования. Причем финансирование текущей деятельности учреждения и бремя содержания собственником своего имущества никто не отменял. Проектный метод на первом этапе внедрения конкурентного бюджетного финансирования, должен касаться, в первую очередь, средств на модернизацию основных средств и развитие деятельности учреждения, если оно докажет, что такая модернизация и иные затраты приведут в определенный срок к положительному результату. При этом еще раз хотелось бы обратить внимание, что положительным результатом в случае с учреждением культуры не обязательно будет полученная прибыль. Но отсутствие заинтересованности со стороны тех или иных учреждений на разработку проектов собственного развития должно заставить органы власти задуматься либо над сменой коллектива учреждения, либо над ликвидацией самого учреждения.

Что нам закон готовит?
Библиотеки и новый Федеральный закон о местном самоуправлении. Библиотеки являются наиболее специфическими учреждениями культуры. Для их работы всегда требуется просторное, светлое помещение, постоянное пополнение библиотечного фонда, особые методы учета и отчетности, многочисленный высококвалифицированный персонал, умеющий профессионально работать с разным контингентом читателей. В современной действительности сотрудники библиотек должны еще владеть компьютерными технологиями, обладать организаторскими, творческими способностями, иметь возможность постоянно повышать свою квалификацию и обмениваться опытом с коллегами. Но самое главное, исходя из основной задачи — максимального удовлетворения запросов читателей, сфера библиотечного обслуживания населения объективно не может функционировать отдельными учреждениями, библиотечное дело во всем мире развивается лишь в условиях тесного взаимодействия, межбиблиотечного сотрудничества.
Большинство библиотек в РФ существуют в форме муниципальных учреждений культуры. Закрепление в новом ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «двухуровневой» модели местного самоуправления и жесткое разграничение полномочий между ними (а под полномочия — собственности и финансов), при необдуманном подходе чревато разрушением централизованной библиотечной системы (ЦБС), сформировавшейся в нашей стране. По крайней мере, в тех регионах, где ЦБС функционирует на уровне муниципальных районов.
Новый ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает три вида муниципальных образований:
• городские и сельские поселения решают вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения своей территории.
• муниципальные районы выполняют государственные полномочия и осуществляют поддержание межпоселенческой инфраструктуры.
• городские округа совмещают в себе функции муниципального района и поселения.
В соответствии с п. 11 ст. 14 нового ФЗ к вопросам городских и сельских поселений относится, среди прочих, организация библиотечного обслуживания населения. К полномочиям муниципальных районов относится организация библиотечного обслуживания поселений, причем законом эта функция сведена лишь к обеспечению услугами библиотечного коллектора (п. 19 ст. 15 ФЗ). В соответствии с п. 16 ст. 16 вышеназванного ФЗ к вопросам городского округа относится организация библиотечного обслуживания населения.
Таким образом, муниципальные библиотеки в соответствии с новым ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сохраняются лишь на уровне поселений и городских округов. Районных библиотек законом не предусмотрено. Но это не означает, что на районном уровне не может быть организовано библиотечное дело, а те ЦБС, которые сегодня существуют, необходимо распустить. Если толковать закон не буквально, учитывая, что функция организации библиотечного коллектора на районном уровне прописана в скобках, то правильно будет предположить, что в полномочия районных местных властей входит организация межбиблиотечного взаимодействия на своей территории. Т. е. остановимся на том, что удовлетворение общих интересов библиотек района (не только по организации книгоснабжения) — это функция органов местного самоуправления района. В этой ситуации главной задачей местных органов власти районного уровня является разработка согласованной концепции ЦБС района, к созданию которой с самого начала должны быть приобщены все заинтересованные участники на местах (в поселениях).
Чтобы определить объем и направление работы, необходимо учитывать, что в библиотечной системе одна или несколько библиотек выполняют функции Центральной в данной ЦБС. К основным функциям Центральной библиотеки относятся:
• координация совместного использования ресурсов муниципальных библиотек (обслуживание межбиблиотечного абонемента; создание и ведение сводного каталога; создание автоматизированных баз данных; другие формы взаимодействия);
• формирование и предоставление пользователям наиболее полного, универсального собрания документов;
• оказание методической помощи;
• исполнение функции обычной библиотеки: обслуживание населения.
Со вступлением Федерального закона в действие, все районные библиотеки должны будут быть переданы на поселенческий уровень. Но функции библиотечного обслуживания поселений и средства на эти цели останутся. Что это значит? Приведем возможные действия района по организации межбиблиотечного взаимодействия:
1. Передача полномочий (функций Центральной библиотеки) одной (или нескольким) библиотеке с выделением соответствующих субвенций.
2. Перечисление какой-либо библиотеке средств по гражданско-правовому договору (на основании муниципального заказа).
3. Создание нового учреждения для содержания обменного фонда, обобщения информации о фондах поселенческих библиотек, осуществления им методической помощи и координации их деятельности.
4. Введение в штатное расписание должности чиновника с вышеперечисленными функциями, за исключением книгохранения.
Поясним. Если бы мы были районными властями, то создали бы учреждение (в соответствии с вышеприведенным п. 3), утвердили штатное расписание, взяли в штат этого учреждения сотрудников, но «поселили» бы их в той библиотеке, которая исторически была в данном районе Центральной (системная связь с вышеприведенным п. 1). При этом мы бы не препятствовали тому, чтобы сотрудники нового районного учреждения по совместительству (не более чем на 1/2 ставки) работали бы и в муниципальной библиотеке. Это удобно с точки зрения оплаты труда сотрудников и принципа единоначалия. Однако району необходимо помнить, что «высаживая» своих сотрудников в помещении библиотеки, которая им не принадлежит, он должен арендовать для них помещение. Или производить иной взаимозачет, выгодный для обеих (района и поселения) сторон.
Однако вышесказанное не мешает району выбрать любой другой из предложенных вариантов решения задачи, либо найти свой путь, вплоть до полного «ничегонеделания». В этом случае на районных властях, безусловно, будет «висеть» ответственность в соответствии с гл. 10 ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а ЦБС вынуждена будет «поддерживаться» силами поселенческих бюджетов и энтузиазмом сотрудников муниципальных библиотек. Библиотеки поселений в такой ситуации могут создать ассоциацию, наделить одну или несколько библиотек функциями Центральной и по договорам, либо из членских взносов ассоциации доплачивать ей за выполнение дополнительных общественно-значимых функций. Однако с юридической точки зрения это добровольное исполнение не своей функции за свои деньги, и, как следствие, в данном случае отсутствует механизм возмещения убытков (дополнительных расходов) для бюджетов поселений.

1 СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. II). Ст. 2709.
2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3 Местное самоуправление — основа гражданственности и народовластия. Выступления Президента Российской Федерации В. В. Путина на сессии Конгресса муниципальных образований // Журнал российского права. — № 12. — 2003. — С. 4.
4 Конституция РФ. — М.: Юридическая литература. — 1993. — С. 17.
5 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3172.
6 СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. II). Ст. 2709.
7 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3 822.
8 СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.
9 СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4552.
10 Далее в этом разделе использован анализ российского законодательства в области культуры, произведенный по заказу Института культурной политики юристом Центра правовой поддержки местного самоуправления, государственным советником 1-го класса О. Л. Савранской.
11 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
12 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89.
13 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 13. Ст. 697.
14 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3431.
15 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
16 Далее приводятся выдержки из статьи Савранской О. Л. Как не испортить бюджетную обедню. Некоторые вопросы правового статуса учреждений, связанные с получением и расходованием средств из внебюджетных источников // Журнал «Управа». — № 1. — 2004. — С. 21—23.
17 СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369.
18 Министр культуры РФ 2000—2004 гг. Доктор искусствоведения, профессор Российского государственного гуманитарного университета и Российской академии театрального искусства. Цитируется по книге Душенко К. В. Универсальный цитатник политика и журналиста: 6000 цитат о политике, правосудии и журналистике. Изд. 2-е, исправл. — М.: Изд-во Эксмо. — 2004. — С. 259.
19 Публикуется по материалу «О мерах по повышению эффективности деятельности руководителей муниципальных учреждений культуры» // Журнал Муниципальная экономика. — 2004. — №1 (17). — С. 75—76.
20 Иванов В. В., Коробова А. Н. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие. — М.: ИНФРА-М. — 2002. — С. 268—299.