Татьяна Манилова, заместитель начальника Отдела библиотек Министерства культуры Российской Федерации


Муниципальные публичные библиотеки — важный элемент развития социальной среды — как предмет федеральной библиотечной политики, проводимой Министерством культуры РФ.

Под муниципальной публичной библиотекой (МБ) мы понимаем библиотеку, созданную и/или в основном финансируемую органами местного самоуправления. Ее основная задача — библиотечное обслуживание населения по месту жительства. Рассмотрим, какую библиотечную политику, осуществляемую МК РФ, проводят в отношении МБ федеральные органы власти.
Подчеркнем, что в основном федеральная политика проводится опосредованно. Непосредственно она осуществляется лишь через проекты, финансируемые в рамках федеральных целевых программ, прежде всего — программы «Культура России». Следует также отметить, что МБ одновременно является предметом многих очень разных политик (к примеру, экономической), а также предметом политики многих различных субъектов (губернатора, департамента культуры субъекта РФ, РБА, ИФЛА, соседнего предпринимателя, претендующего на библиотечные помещения, и др.).
Все эти политики могут быть разнонаправлены, каждая из них обладает своей силой воздействия, более того, каждая может по-своему библиотекой восприниматься (поддерживаться, саботироваться, отвергаться). В конечном счете, благополучие и развитие библиотеки — или, напротив, ее неблагополучие и «неразвитие» — зависят от некоей результирующей векторной силы от всех этих и многих других политик, часто неявных. Так, на наш взгляд, МБ является жертвой библиотечной политики системы образования в той ее части, в какой перестали финансироваться школьные библиотеки, в результате чего публичные были вынуждены приобретать в несвойственных им количествах учебную литературу и постепенно превращаться в библиотеки учебные.

«Муниципальная» история
Ближайшим историческим предшественником муниципальной публичной является государственная массовая библиотека. Самое начало современной федеральной библиотечной политики в отношении МБ, видимо, можно отнести к Федеральному закону «О библиотечном деле» (конец 1994 г.), поскольку именно он ввел в юридический оборот, узаконил термин «муниципальная библиотека», положив начало ее существованию на понятийном уровне.
Практически же этот процесс начал развиваться в 1995—1996 гг., после принятия законов о формировании нового социального института — местного самоуправления. Особенно запомнился библиотекам момент смены собственника — они ощутили себя брошенными, когда были отрезаны от государственного финансирования, но еще не прикреплены к муниципальному. Очень многих эти ощущения не покидают и до сих пор.
С 1997 г., оттолкнувшись от Указа Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ», Минкультуры России начало проводить осознанную, осмысленную политику в отношении МБ. Основную ее цель мы сформулировали как «сохранение муниципальных общедоступных библиотек как социального института и содействие их реформированию, адаптации к принципиально изменившимся условиям».
Чтобы задача сохранения МБ была воспринята не только библиотекарями, но, главное, теми, от кого зависело само их существование, проблема, условно говоря, в жанре государственной политики была поднята и подана как «содействие библиотек становлению и развитию местного самоуправления». Так были созданы предпосылки для включения в этот процесс тех субъектов политики — прежде всего федеральной и государственной, — которые занимались развитием самого местного самоуправления. Это соответствующие структуры в Администрации Президента, Правительстве, Федеральном собрании РФ, а также крупные и влиятельные ассоциации и организации (Союз российских городов, Московский общественный научный фонд и др.).
Самое главное сегодня для МБ — помогать своими специфическими средствами становлению и развитию той социальной среды, в которой они живут, т. е. местному самоуправлению (органам власти, местному сообществу, производству, образованию, здравоохранению и т. д.). Ведь по сути библиотеки — часть культуры не только в узком, но и в самом широком смысле этого слова, часть социальной инфраструктуры, в данном случае — муниципального образования — с информационной, образовательной, просветительской, досуговой, научной, психологической и многими-многими иными компонентами. Чрезвычайно важно помочь обществу осознать это.
23 сентября 1997 г. главам субъектов РФ было направлено известное информационное письмо Администрации Президента и Правительства РФ. Главная задача письма — создать нормативные предпосылки для организации и функционирования МБ как центров системы информационного обеспечения населения и органов местного самоуправления. На фоне активизировавшейся краеведческой деятельности принципиально новым стали сбор и предоставление в пользование документов, никогда ранее в библиотеках не хранившихся: неопубликованных документов местных органов власти. Это важный и большой шаг на пути построения гражданского общества в России, огромный вклад МБ в развитие процесса социальной модернизации, который и создает объективную основу для укрепления позиций МБ в обществе.

Партнерство
и публичность
После того, как был сделан самый простой шаг (информационное письмо), начался поиск партнеров в среде, формирующей местное самоуправление. Результатом сотрудничества с первым таким партнером — Московским общественным научным фондом — стал конкурс для МБ, организованный в числе 4-х конкурсов, направленных на развитие местного самоуправления. Он назывался «Системы информирования и просвещения населения по вопросам организации местного самоуправления, действующие на базе муниципальных библиотек». Этот конкурс имел далеко идущие последствия.
Первое — был запущен процесс формирования центров муниципальной информации по стране, причем в небольших муниципальных образованиях с населением до 150 тыс. человек. Во многих крупных городах подобное уже существовало. Второе — МБ стали «видны» многим деятелям местного самоуправления. Третье — большинство из 29 победителей в результате смогли начать новую жизнь.
Четвертое — процесс формирования центров муниципальной информации благодаря этому конкурсу был изначально правильно запущен, потому что в его условиях обозначились специальные требования, представлявшие собой принципы создания систем информационного обслуживания. Были наработаны модели, которые можно было копировать и тиражировать. Наконец, пятое — наиболее интересные материалы конкурса были опубликованы в серии «Библиотека муниципального служащего». Библиотечная тематика впервые была вписана в число проблем местного самоуправления на уровне научных публикаций, а МБ получили возможность воспользоваться лучшим из небольшого тогда наработанного опыта.
На том этапе нами были использованы и дали результат нетипичные для органа государственного управления и для чиновников формы поведения, механизмы и рычаги влияния: партнерские отношения со всеми субъектами этой деятельности, собственно научная деятельность и личный интеллектуальный вклад, внебюджетные и небиблиотечные источники финансирования интересов государственной библиотечной политики, причем полученные в условиях острой конкурентной борьбы.
Наше направление невозможно развивать либо только силами органов государственной власти, либо — федерального или регионального уровня, либо — муниципального образования, либо — библиотечного сообщества. Эта деятельность по своей природе предполагает широкий и разнообразный круг участников и различные множественные взаимодействия, как вертикальные, так и горизонтальные. Нашими партнерами и союзниками были (а многие и остаются) самые разнообразные структуры — органы государственной власти федерального и регионального уровней, местного самоуправления, общественные, некоммерческие организации, (даже правозащитные), пресса. Сформировался круг людей, официально или неофициально включенных в процесс, которые нам помогают.
Одним из наиболее действенных инструментов формирования и трансляции федеральной библиотечной политики мы считаем публичные обсуждения. Прошло 3 всероссийских конференции (Великий Новгород, 1999; Южно-Сахалинск, 1999; Владимир, 2000) и 5 круглых столов. В рамках крымской конференции с 1998 г. работает семинар. Десятки аналогичных мероприятий проходят на региональном, а теперь уже и на муниципальном уровнях.
Мы участвуем и в небиблиотечных мероприятиях, используя малейшую возможность рассказывать о библиотеках, их реальных, но чаще потенциальных возможностях, о тех модернизационных процессах, которые в них происходят. Специальная сессия состоявшейся под эгидой ЮНЕСКО Международной конференции на Камчатке по реализации программы «Информация для всех» (2003) также была посвящена этой проблеме.
Специальная разветвленная система подготовки кадров по рассматриваемому направлению еще не создана, однако взаимообучение происходит с помощью системы профессиональных коммуникаций. Наш активный партнер — кафедра библиотековедения и информатики АПРИКТ — проводит максимально возможную работу, включая проблемы МБ в свои программы.

Цели и средства
Один из самых действенных инструментов реализации федеральной государственной политики — финансирование. Долгое время мы формировали и реализовывали цели нашей политики либо без средств вообще, либо с помощью внебюджетных источников. Внебюджетные средства — это очень хорошо, но не хуже, если появляется возможность именно бюджетного финансирования государственных интересов. Федеральная целевая программа «Культура России», рассчитанная до 2005 г., позволила начать финансирование отдельных проектов. Из-за очень большого числа потенциальных претендентов и ограниченного количества ресурсов приоритетом пользуются, прежде всего, те проекты, результаты которых могут транслироваться, либо использоваться если не всеми, то многими библиотеками.
Содержательный смысл модернизационной политики, проводимой в отношении МБ и других библиотек, определяется глобальными факторами: вхождением России в мировое информационное общество, включением ее в процесс формирования обществ знаний, а также социально-политическими преобразованиями в стране. Последний фактор в данном случае проявляется как основной, т. к. первый требует серьезной технической и технологической модернизации, масштабы которой у МБ пока весьма скромны.
Что же происходит с этим видом библиотек? Трансформация осуществляется по двум линиям: от государственной к муниципальной и от массовой к публичной.
По первой линии это проявляется, во-первых, в смене, условно говоря, учредителя. Было государство в лице Министерства культуры, а стало местное самоуправление в лице органов местной власти. Фактически изменился заказчик на услуги этих библиотек. Отсюда — изменение их ориентации: ориентация преимущественно на интересы государства и государственной власти объективно сменилась на ориентацию на интересы местного самоуправления (конкретного населения, конкретного муниципального образования со всей его инфраструктурой, органами местной власти). Все это означает, что надо пересматривать подходы к формированию и хранению ресурсов, к организации обслуживания, к нормативной базе библиотек.
В результате всех этих преобразований из последних в иерархии государственных библиотек МБ превращаются не просто в первые, но в единственные общедоступные в иерархии муниципальных. И в определенном смысле в условиях компьютеризации в принципе стирается грань между крупной библиотекой и маленькой, которая становится способной предоставить практически те же услуги. Исчезает сама основа для информационной дискриминации людей по признаку места жительства. К тому же именно благодаря небольшим, но близким библиотекам население сможет узнать о самом существовании «фабрик информации», каковыми сегодня являются крупные библиотеки, и даже воспользоваться их услугами.

Правовой аспект
В отношении формирования нормативной базы деятельности муниципальной публичной библиотеки можно сказать следующее. На наш взгляд тенденция такова, что общегосударственные нормы постепенно замещаются государственными нормами субъектов РФ и нормами профессиональных организаций. Проблема в том, что нормативы, применявшиеся к сети государственных массовых библиотек, не могут и не должны нормировать деятельность муниципальных публичных.
Сложность в том, что в данный момент в чистом виде нет ни одной МБ. Каждая из почти 48 тысяч, а правильнее сказать — из 2200 ЦБС, находится в той или иной точке на своем пути превращения из государственной массовой в муниципальную публичную. И в зависимости от этого «местоположения» они требуют от МК РФ разное, часто противоположное: утвердить типовое штатное расписание или отменить типовое штатное расписание. Утвердить единый порядок отнесения к категориям по оплате труда или отменить единый порядок. Утвердить типовое положение о МБ или ни в коем случае не утверждать. И так практически по каждому вопросу.
Но можно констатировать, что трансформация нормативной базы, вслед за изменениями в системе управления и реформированием библиотек, происходит. Возможно, упорядочению нормативов финансирования мог бы способствовать Федеральный закон «О социальных стандартах». Но он разрабатывается с 1993 г. и конечного результата пока нет. В одном из существующих законопроектов, в статье о стандартах на культуру сохранялись стандарты на доступ к культурным ценностям и библиотечно-информационное обслуживание. В другом — фигурирует только стандарт на библиотечное обслуживание. Оба законопроекта предполагают разработку отраслевых (профессиональных) стандартов. Но вряд ли закон реально поможет библиотекам лучше финансироваться. Известно, что ряд регионов принял свои стандарты, причем даже на региональном уровне они закономерно не едины.

Проблемы
Первая — и важнейшая. МБ живут внутри формирующегося социального института — местного самоуправления. У него слишком много нерешенных, зачастую в принципе пока не решаемых собственных жизненноважных проблем, связанных с существованием динамично развивающегося субъекта в динамично развивающейся среде. Усиливается и фискальная политика государства по отношению к муниципальным образованиям, ужесточается контроль за хозяйственной и финансовой деятельностью. Активизировалась политика финансовых органов, фактически сводящая на нет многие достижения библиотечной политики. Темпы развития МБ часто носят опережающий характер по отношению к местному самоуправлению и его составляющим, фактически превращая его в сдерживающий фактор развития. Новый закон «О местном самоуправлении», на наш взгляд, опять предполагая реформирование местного самоуправления, вновь отвлечет внимание от МБ. Более того, может начаться новый передел собственности, от чего библиотекам никогда не бывает лучше.
Вторая. При несформированных традициях и несформированном правовом поле развитие МБ в целом зависит от сотен тысяч людей, причем часто и регулярно меняющихся, по-разному воспринимающих и понимающих библиотеки, по-разному толкующих имеющиеся нормативные документы или их отсутствие. В этом смысле решать проблемы федеральных библиотек значительно легче, чем муниципальных. Число людей во власти, от которых зависит решение проблем федеральных библиотек, ограничено, и есть объективная возможность договориться. В случае с МБ в целом такой объективной возможности нет.
Третья. Существенно возрастает роль человеческого фактора в принятии решений, что часто переводит проблему из административной или юридической плоскости в сферу человеческих отношений. И от руководителей МБ требуются особые, раньше гораздо менее востребованные качества. Теперь мало быть просто исполнительным и грамотным — надо иметь подвижный ум, уметь говорить о своих специфических проблемах словами, понятными тем, от кого зависит решение, обладать даром убеждения и т. д.
Четвертая — парадоксальная. За редким исключением, практически любой чиновник, финансирующий библиотеку, не понимает ее смысл и значение (справедливости ради надо отметить, что и сами руководители библиотек не всегда действительно осознают сам феномен современной, в т. ч. муниципальной библиотеки). Когда малообразованный начальник не понимает — с этим привыкли мириться. Но часто умные и высокообразованные руководители не понимают МБ, потому что их высокое представление о библиотеке не совпадает с тем, что они видят рядом. Возникает замкнутый круг: руководитель не дает денег на «эту пародию на библиотеку», считая это бессмысленным, а без денег она не может приблизить себя к идеалу.
Пятая. Органы местной власти, руководители муниципальных образований еще недостаточно включены в библиотечный контекст, проблемы МБ не осознаются ими как собственные, а сами МБ не умеют подавать библиотечные проблемы как проблемы населения и проблемы власти.

Перспективы
На первом этапе наша политика была сосредоточена на содействии созданию центров муниципальной информации, предоставлении в пользование документов о деятельности власти, в т. ч. неопубликованных. Итог этого этапа — сегодня созданы практически повсеместно, во всяком случае, в каждой центральной библиотеке, такие центры. Очень разные, по-разному оснащенные, но они есть. При этом, как показывает опыт, в каждом регионе есть 2—3, а то и больше, образцовых, хороших центра.
Сейчас проблема расширила свои границы и закономерно соединилась с другой, не менее важной: проблемой правового просвещения, проведения правовой реформы. И в обозримом будущем она будет существовать в таком виде.
Тенденции сохранятся, но все острее встает задача вовлечения сельских библиотек в процессы реформирования. В 2002 г. совместно с Региональной общественной организацией «Открытая Россия» и Ассоциацией деловых библиотек был реализован проект «Создание модельных библиотек на селе». С 2003 г. реализуется проект создания компьютерных библиотек на селе.1 Некоммерческий фонд «Пушкинская библиотека» совместно с Минкультуры России несколько лет ведет проект «Сельская библиотека». Администрация и библиотеки Орловской области совместно с Центральной научной сельскохозяйственной библиотекой Россельхозакадемии осуществляют проект «Информационное поле орловского агрария».
В 2004 г. выйдет сборник материалов «Библиотека. Население. Местная власть. Продолжение информационного сотрудничества» (издательство «Либерея»). Создана и развивается, условно говоря, информационно-методическая инфраструктура в поддержку муниципальных библиотек (в т. ч. и с участием федеральных средств). К сожалению, федеральные библиотеки играют в этом процессе незначительную роль. Сегодня можно говорить лишь о нескольких специалистах, владеющих тематикой и востребованных в регионах.
Эту инфраструктуру сегодня составляют, прежде всего, две организации. Одна — секция публичных библиотек РБА (штаб-квартира в г. Новоуральске Свердловской области), по инициативе которой проводятся Всероссийские конкурсы для муниципальных публичных библиотек «Современные тенденции в обслуживании читателей» и ведется работа в рамках международного проекта PULMAN. Другая — Межрегиональная ассоциация деловых библиотек (МАДБ, штаб-квартира в Москве), по инициативе которой поддерживается портал library.ru, разрабатываются новые корпоративные технологии, проведен конкурс сайтов муниципальных библиотек.
В связи с новым Федеральным законом «О местном самоуправлении» МК РФ заказало методический комментарий руководителю Центра правовой поддержки местного самоуправления М. А. Якутовой, который будет опубликован в профессиональной прессе и на портале library.ru. В ходе подготовки к вступлению закона в силу некоторые регионы уже начали активно обсуждать вопросы организации МБ в новых условиях. Приглашаем всех желающих к обсуждению проблемы — предложения можно направлять в МАДБ и секцию публичных библиотек РБА.
В 2005-м планируется провести ряд круглых столов и семинаров по выработке стратегии и тактики муниципальных библиотек в условиях нового закона о местном самоуправлении.

1 Например, о реализации проекта в Нижегородской области см. «Библиотечное Дело» № 4 (16) за 2004 г. — Прим. ред.