Наталья Жадько, директор ЦБС №3 ЦАО г. Москвы, Мария Чуркина, заместитель директора ЦБС №3 ЦАО г. Москвы

Публичные библиотеки — проводник национальных интересов и политики государства. Это единственный общедоступный культурный
и образовательный центр, поддерживающий социальную стабильность. Для разработки нормативов бюджетного финансирования текущей деятельности библиотек необходим максимально демократичный, адекватный и разумный подход.

Странные и довольно противоречивые тенденции наметились в бюджетном секторе к началу 2004 г. С одной стороны бюджетные учреждения культуры обнаружили очевидный недостаток бюджетных средств. С другой — многие из них не смогли освоить выделенные государством средства. Это подтолкнуло министерство финансов к поиску новых путей финансирования бюджетных учреждений, что вызвало бурную полемику и в прессе и в кулуарах. В этой статье мы рассмотрим основные предложения по пересмотру принципов бюджетного финансирования и созданию его социальных норм, а также внесем собственные предложения по разработке социальных нормативов финансирования публичных библиотек.
На сегодняшний день в рамках программы модернизации бюджетного финансирования применительно к библиотекам как учреждениям культуры существует четыре основных подхода: замена сметного финансирования финансированием социальной услуги; проектное финансирование; «подушевое» финансирование; финансирование, исходя из количества жителей на территории.
Бюджетное финансирование применительно к библиотекам — один из методов реализации государственной социальной и культурной политики, поэтому для принятия взвешенного решения требуется четкое представление о приоритетах государства в отношении задач деятельности библиотек. Поскольку, если мы хотим получить результаты (и финансировать их), важно знать, какие задачи со стороны общества и государства стоят перед бюджетными учреждениями, в том числе публичными библиотеками.
Несмотря на обслуживание пользователей и постоянное расширение спектра услуг, библиотека, прежде всего, оказывает услуги государству по продвижению его интересов в обществе. Именно поэтому при определении потребностей в финансировании библиотек важно понимать, каковы задачи государства.
Во всем мире сеть публичных (в нашей стране — массовых) библиотек строилась только в государственных интересах для обеспечения государственной стабильности и продвижения государственных ценностей. С начала ХХ в. и до сегодняшнего дня в мире немногое изменилось: публичные библиотеки создаются и финансируются в интересах государства для обеспечения занятости, досуга, грамотности граждан, а также сохранения и продвижения национального языка и культурного наследия.
Если для государства важно обеспечение и поддержание грамотности и культурных традиций граждан (как, например, в США), то оно содержит библиотеки. Если для государства важно, чтобы граждане бесплатно собирали хлопок (как, например, в некоторых республиках Центральной Азии), то в этом случае сеть публичных библиотек можно смело сокращать. В этом случае не нужны ни нормативы, ни социальные гарантии. Большая экономия средств и всегда однозначные результаты.
Библиотечная деятельность никогда не носила и не носит отчетливо развлекательного, т. е. коммерческого, характера для пользователей. Библиотечная услуга, в отличие от концертной или театральной, не имеет жесткого регламента (точное время начала и окончания, условия участия, наличие конкретного посадочного места). В этой связи наивно полагать, что библиотекам будут «по размеру» новые организационно-правовые формы собственности, предполагающие либо краткосрочную проектную деятельность по выполнению временного соцзаказа, либо иллюзии дохода от библиотечной приватизации.
Перенос акцентов финансирования с текущей деятельности бюджетного учреждения на стоимость услуги для пользователей появился в середине 1990-х гг., когда впервые встал вопрос о внебюджетном финансировании, платных услугах и их стоимости. Разделения на текущее и проектное финансирование также требовали от библиотек многочисленные зарубежные грантодатели.
Проектное финансирование библиотек имело и положительные, и отрицательные стороны. С одной стороны, проект позволял быстро увлечь, заинтересовать и реализовать интересную внебиблиотечную деятельность (как правило, в области PR и обучения). С другой — многие библиотеки пали жертвами проектной гонки, поскольку после конечных проектов труднее всего было вернуть людей к реалиям и нуждам непосредственно библиотечной работы, поскольку проектное финансирование существовало вне структуры библиотеки и библиотечной деятельности. В то же время не стоит забывать, что сама проектная деятельность осуществлялась в рамках стационарных помещений библиотеки, обслуживание и содержание которых само по себе стоит средств.
Поэтому, рассматривая преимущества проектного финансирования библиотек по сравнению со сметным, мы вынуждены признать ограниченность первых. Производственные процессы библиотечной деятельности организованы так, что работа библиотеки осуществляется не в безвоздушном виртуальном пространстве, не в рамках переносного шатра цирка шапито, а на вполне стационарных условиях.
Особенность работы публичной библиотеки — потребность в помещениях, в которые читатели могли бы приходить, где книги стоят на стеллажах, а компьютеры подключены к системе электропитания. На практике это означает вполне банальные вещи: вне зависимости от так называемых «результатов» в библиотечных помещениях должно быть чисто, тепло, светло и безопасно. Более того, основные расходы сметного финансирования предназначены для содержания библиотечных зданий, обеспечения библиотечных технологий, связи.
В целом проектное финансирование носит разовый, эпизодический характер, дает возможность внесения инноваций, модернизации идей, но не в состоянии обеспечить текущую работу.
Также достаточно распространен подход «подушевого» финансирования учреждений социальной сферы (деньги поступают в учреждение образования или здравоохранения в соответствии с количеством учеников или больных). Однако основное отличие библиотеки от школы или больницы состоит в том, что деятельность библиотеки не предполагает стационарного обслуживания, где количество койко-мест или учеников в классе заранее предопределено и учитывается законодательно.
Например, если ученики не имеют права покинуть школу без особого разрешения, так же, как в больнице больные до выписки не имеют права покинуть палату, то специфика работы библиотеки заключается в демократичности и услуговой направленности не только в содержании деятельности, но и в организации процесса. Нет ни одного документа, который бы регламентировал время нахождения читателя в библиотеке (например, на определенном стуле за определенным столом, определенное время). Исходя из вышесказанного, мы считаем «подушевой» подход при выработке экономических нормативов финансирования мало применимым для работы библиотек.
Близкий к «подушевому» финансированию» подход — попытка на основании количества проживающих на территории жителей определить затраты на обеспечение каждого из них библиотечной услугой. Однако и в его рамках достаточно противоречий.
Так, в Москве принято считать, что основной массив граждан-читателей проживает вне центра, на окраинах города. Однако если библиотеки спальных районов более востребованы в вечерние часы, когда люди возвращаются с работы домой, то необходимо учитывать, что библиотеки центральных районов испытывают значительную нагрузку в дневное, рабочее время. Они предлагают услуги тем, кто, как правило, не успевает вернуться в отдаленный район проживания до закрытия библиотеки по месту жительства, а также многочисленным гостям столицы. В центральных библиотеках всегда есть возможность принять, обслужить, обеспечить досуг даже тех, кто оказался в библиотеке случайно: гуляя по Москве или в ожидании рейса самолета или поезда.
Поэтому в условиях большого мегаполиса, с учетом специфических особенностей работы библиотек центра города, невозможно формировать нормативы бюджетного финансирования, опираясь на количество проживающих на территории жителей, поскольку не только жители являются читателями и пользователями центральных библиотек. К этому необходимо отметить, что библиотеки, расположенные в историческом центре, всегда являются лицом города, многие из них — действующие памятники архитектуры и искусства, хранители традиций и высокой культуры.
Как видим, разница в месторасположении библиотек играет существенную роль и ограничивает возможность эффективного применения подхода «подушного» финансирования в определении современных библиотечных нормативов. Любые попытки выстроить различные нормативы для библиотек, расположенных в центральной части города и спальных районах, создают возможности для территориальной дискриминации. Нормативы бюджетного финансирования должны быть едиными для всех, и обеспечивать одинаково высокий уровень библиотечного сервиса в рамках города. В противном случае исчезает само понятие норматива.
Опираясь на представление о том, что публичные библиотеки являются проводником национальных интересов и политики государства, а также единственным на сегодня общедоступным культурным и образовательным центром, необходимым для поддержания социальной стабильности в обществе, мы предлагаем максимально демократичный, адекватный и разумный подход для последующей разработки нормативов бюджетного финансирования текущей деятельности библиотек не только Москвы, но и других городов и регионов.
Суть подхода состоит в расчете затрат на текущее содержание библиотеки и оказание библиотечных услуг, исходя из общей площади занимаемых библиотекой помещений. Так, например, общая площадь библиотеки не зависит ни от сезонности, как, например, количество посещений, ни от трудовой миграции, ни от количества зарегистрированных на территории пользователей библиотеки.
В то же время площадь библиотеки требует постоянных коммунальных и других платежей. На одинаковом пространстве библиотеки возможно разместить одинаковое количество книжных стеллажей, в пересчете на метры возможно предоставить рабочие места одинаковому количеству сотрудников, оказать равное количество услуг. В то же время, стоимость модернизации (включая ремонт и др.) одного квадратного метра библиотеки может отличаться за счет уровня цен в конкретном районе и регионе.
Пересчет на метр позволяет легко рассчитать объем библиотечного фонда, определить структуру библиотеки, количество пользователей, гибко подойти к графику работы библиотеки. Подход обеспечивает равномерное финансирование и позволяет наиболее универсально подойти к расчетам общего объема финансирования, учесть на определенной площади финансирование отдельных процессов библиотечной деятельности. При таком подходе может учитываться техническое оснащение зданий удобствами для инвалидов (пандусы, специализированные туалеты и др.), наличие лифтов, сигнализации, модернизация помещений и отдельных библиотечных процессов.
Четкое представление о социальной норме не позволит финансировать библиотеки по остаточному принципу, создаст и новым и старым библиотекам одинаковые возможности для модернизации. В то же время гарантии государства и учредителей по отношению к библиотекам позволят сформировать эффективные инструменты управления контроля и отчетности по отношению к администрации библиотек. Библиотека и библиотекари перестанут быть объектом социальной защиты и станут равноправными участниками и субъектами социальной инфраструктуры города и региона.