Журнал для профессионалов. Новые технологии. Традиции. Опыт. Подписной индекс в каталоге Роспечати 81774. В каталоге почта России 63482.
Планы мероприятий
Документы
Дайджест
Архив журналов - № 9 (21)'04 - ФИНАНСИРОВАНИЕ
Блеск и нищета бюджетной реформы
Наталья Викторовна Жадько, программный директор Центра Прикладных Гуманитарных Технологий, кандидат педагогических наук,

Мария Александровна Чуркина, генеральный директор Центра Прикладных Гуманитарных Технологий

Иллюзии широких возможностей внебюджета вкупе с объективным разноплановым невыполнением бюджетных обязательств обусловили основную идею реформы — пересмотреть и, по возможности, отменить или ограничить обязательства государства в бюджетной сфере. Однако перенос целей реформы только в экономическую плоскость заметно ограничивает варианты решения задачи.

Говорить вслух об этом не принято. Точнее принято, но только с высоких трибун или узкому кругу посвященных лиц. Однако было бы самонадеянно предполагать, что бюджетная реформа существует параллельно, в отрыве от текущей деятельности практически всех бюджетных организаций. Очевидно, реформа бюджетного сектора напрямую коснется не только первых строчек центральных газет, но и всех (особенно публичных) библиотек, вместе с их планами, перспективами, персоналом и коммунальными платежами.
Почему возникла необходимость в реформе? Причины очевидны и лежат на поверхности: за последние 15 лет социальная инфраструктура, доставшаяся в наследство России от Советского Союза, ветшала, обрастала новомодными коммерческими деталями, компьютеризировалась, разрушалась, но так и не была модернизирована. Сегодня большинство бюджетных учреждений представлены причудливыми конструкциями, сочетающими в себе полярные представления о структуре и философии социальных услуг. Становится все более очевидным, что содержать сильно разросшуюся «социалку» государство просто не может.
Предпосылок, послуживших стимулом к формированию предложений по реформе социальной сферы, несколько. Одной из них стало новое негативное восприятие результатов предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. В последнее десятилетие активный PR предпринимательской деятельности, грантов, благотворительной поддержки меценатов и спонсоров создали иллюзию широких «коммерческих» возможностей бюджетных организаций.
Однако со временем восхищение учредителей сменилось осуждением. Появились подозрения, что учреждения взимают плату за уже оплаченные государством услуги, а большая часть внебюджетных средств не учитывается и «находится в тени». Так, внебюджет из площадки проявления лидерских качеств руководителей, в том числе библиотек, стал рассматриваться как «поле для злоупотреблений администраторов бюджетных учреждений».
Вторая предпосылка — массовое неисполнение бюджета. Несмотря на то, что с середины 1990-х контроль за расходованием бюджетных средств усилился, выполнение бюджетных обязательств только ухудшилось: повсеместно возникают кредиторская задолженность, долги перед поставщиками услуг, за которые, в итоге, вынуждено платить государство. В то же время, как ни парадоксально, получила широкое распространение так называемая «низкая исполнительская дисциплина», что в переводе на нормальный язык — невозможность вовремя истратить те скудные средства, которые есть. В связи с этим укрепились представления о том, что руководители, увлекшись предпринимательским азартом, уделяют незначительное внимание основной деятельности, финансируемой из бюджета.
Таким образом, иллюзии широких возможностей внебюджета вкупе с объективным разноплановым невыполнением бюджетных обязательств обусловили основную идею реформы — пересмотреть и, по возможности, отменить или ограничить обязательства государства в бюджетной сфере.
Поскольку цели реформы определяет в первую очередь Министерство финансов,1 а отраслевые министерства сами находятся в процессе реформирования, то деятельность бюджетных учреждений рассматривается с позиций экономии бюджетных средств, но не учитывается (и не может учитываться) выполнение или невыполнение государственных интересов и задач.
С точки зрения «монетарного» подхода к реформированию бюджетной сферы, у реформы социального сектора две задачи: оптимизация и реорганизация сети бюджетных учреждений. Формулировка задач отражает попытку с разных сторон решить практический вопрос сокращения количества учреждений, средств на их содержание, принципов финансирования. Обе поставленные задачи предусматривают сокращение сети, но различными методами.
Оптимизация сети представляется в качестве основного решения проблемы дублирования функций и сокращения расходов. Очевидно, дублирование и параллелизм есть. Так, например, только в Москве на площади 1 квадратный километр мирно сосуществуют федеральная, национальная, городская и районная библиотеки, включая несколько филиалов ЦБС и библиотек учебных заведений. С другой стороны, необходимо отметить, что с начала своего основания сеть публичных библиотек формировалась для решения задач повсеместного охвата населения. И в этом случае дублирование является одним из механизмов распространения разумного, доброго, вечного и — что немаловажно сегодня — социально стабильного.
Несмотря на то, что процедура и последовательность шагов «оптимизации» общественности не представлены, можно предположить несколько сценариев решения. Возможно, «расстрельные списки дублеров» будут подготовлены заранее отраслевыми министерствами. А может быть иначе. В соответствие с ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» все учреждения (в т. ч. культуры) могут быть перепоручены в ведение местных властей. Конечно, местные власти сами разберутся, и многое будет зависеть от приоритетов и просвещенности администрации, ресурсов регионов и территорий. Появление диспропорций в однородной ранее социальной сфере очевидно.
В свою очередь, задачи реорганизации сети отражают представления о том, как максимально снять с государства ответственность за бюджетное обеспечение тех, кто останется после проведенной оптимизации. Основным критерием отказа от бюджетного финансирования учреждений все чаще называют доминирование внебюджета. Несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ сегодня позволяет расходовать средства, полученные от предпринимательской деятельности самостоятельно, все чаще в ответ на запрос о недостатке финансирования коммунальных платежей, можно услышать: «У вас же есть внебюджет — вот и платите». Под долей внебюджетных средств, достаточных для отказа государства от своих обязательств, можно понимать разные цифры. Известно, что поступления от предпринимательской деятельности, например, библиотек, в среднем составляют от 5 до 10% от общей сметы расходов. Поэтому говорить об окупаемости любых платных услуг не приходится.
Вне зависимости от коммерческих успехов или, наоборот, беспомощности бюджетных организаций, разработчики реформы предлагают все учреждения бюджетной сферы подвергнуть обязательной реорганизации и провести изменение организационно-правовых форм существования. В качестве новых форм деятельности для преобразованных бюджетных учреждений предлагается СГМНО (Специализированная государственная или муниципальная некоммерческая организация), ГМАНО (Государственная или муниципальная автономная некоммерческая организация) или полный хозрасчет. Несмотря на сложные аббревиатуры, принципиальных отличий практически нет, в целом все то же: внебюджет как бюджет, недопущение кредиторской задолженности, изменение принципов финансирования.
Как видим, в качестве ключевого метода решения задач оптимизации и реорганизации бюджетного сектора предлагается смена формы собственности. За указанными предложениями возникает огромное количество вопросов об условиях, процедурах, этапах и, главное, критериях эффективности грядущей реорганизации. Кто и как будет решать перспективы бюджетных учреждений — неясно. Последний раз масштабные изменения государственной формы собственности происходили в начале 1990-х. Тогда приватизация сопровождалась изменением уставных документов, выводом персонала за штат, сменой собственника, перепрофилированием учреждения. А на выходе, как правило, получались «офисы в аренду», помещение под склад, магазин, ресторан или турагентство.
В библиотечной деятельности этого периода есть свои примеры. В том числе, полная ликвидация сети профсоюзных и партийных библиотек. Так, например, с 1990 г. до сегодняшнего дня не решен вопрос о собственности Дома политического просвещения МГК КПСС на Трубной площади в Москве. Здание, как сейчас можно было бы сказать — классический конгресс-центр (аудитории для занятий, конференц-залы, офисные помещения, наконец, огромная библиотека, занимавшая несколько этажей) пустует и разрушается, а мебель и библиотечные фонды еще в 1990-е вывозились грузовиками в неизвестном направлении. Поскольку начало 1990-х принято рассматривать как период «грабительской» приватизации, необходимо понимать, каким образом, на каких условиях и с какими результатами будет происходить приватизация бюджетных учреждений (и их имущества) сегодня. Вне зависимости от того, коммерческой или некоммерческой приватизация будет названа.
Наряду со сменой собственности в качестве одного из методов реализации реформы планируется отказ от сметного финансирования и освоение проектного подхода в финансировании деятельности бюджетных учреждений. Основная проблема сметного финансирования, по мнению разработчиков, состоит в том, что этот подход не стимулирует к достижению результатов, поэтому бюджетные средства представляется более целесообразным выделять на конкурсной основе.
Только на первый взгляд смещение акцентов с обеспечения организации на услуги позволяет проявить заботу о клиентах. В настоящее время сама возможность реализации социальных услуг, в том числе и библиотечных, прочно «вшита» и гарантирована благодаря сметному финансированию. Вопросы содержания помещений в тепле и чистоте, стабильной зарплаты постоянно работающего персонала уже решены бюджетом. Проектная деятельность осуществляется в рамках целевых тематических городских и региональных программ.
Поэтому большие надежды, связанные с переводом учреждений социальной сферы полностью на проектное финансирование вряд ли оправданы. Действительно, в целях развития деятельности, проектное финансирование позволяет выявить лучшие инициативы, однако, как правило, носит разовый характер и обеспечивает важную, но эпизодическую работу.
Невозможно представить, как на конкурсной бюджетной или собственной предпринимательской основе бюджетные учреждения смогут оплачивать регулярно выставляемые счета коммерческих учреждений ЖКХ за освещение, воду, отопление, эксплуатацию зданий. Сегодня коммунальные расходы составляют порядка 50—70% расходов бюджетных организаций. Аналогичные вопросы возникают и в отношении оплаты труда. Получается, что только в случае удачного прохождения конкурса, людям определенное время будут платить за труд, в случае неудачного — прекращение деятельности и сокращение штатов. Но если разнообразные массовые мероприятия еще можно расценивать как элементы проектной работы, то, например, для таких классических библиотечных направлений деятельности, как абонемент, читальный зал, справочное обслуживание, такая возможность в принципе исключена.
В условиях конкурсной битвы за бюджет, вряд ли останутся специалисты, готовые добровольно идти в этот бой. Не секрет, что классические бюджетные кадры имеют достаточно ограниченный инициативный ресурс. А лучшие директоры всегда смогут найти себе применение на другом поприще. То же самое можно сказать относительно идеи вменить бюджетным организациям «план по внебюджету», параллельно лишив администрацию права свободного распоряжения деньгами.
В то же время, если перед реформаторами стоит задача сократить количество бюджетных учреждений, цель, безусловно, будет достигнута, но возникает вопрос «зачем огород городить?», если можно решить вопрос проще: сократить часть в добровольно-принудительном порядке, гарантируя оставшимся стабильность и неприкосновенность.
Как видим, методы оптимизации и реорганизации сети бюджетных учреждений, затратны, их эффективность и экономичность сомнительна. Трудно представить, что учреждение, прошедшее горнило оптимизации и реорганизации, сохранившее свои функции в редуцированном виде, в помещении без прав и гарантий со стороны учредителей, приступит к конкурсному освоению бюджета, активизирует предпринимательскую деятельность для покрытия коммунальных расходов.
Сквозь предлагаемые методы реформирования бюджетного сектора проглядывает неуверенность авторов в своих предложениях. Сомнения можно понять, поскольку руководителей и, главное, специалистов учреждений бюджетного сектора, умело сочетающих в своей работе профессиональные обязанности с коммерческими функциями менеджеров по продажам, найти трудно. В бизнесе подобный подход всегда подкреплен личной экономической заинтересованностью. В бюджетной сфере без прав, гарантий, прибыли, предложения реформы могут быть вписаны только в деятельность шарашек, подробно описанную Солженициным в «Круге первом».
Поэтому даже не удивляет предложение провести реорганизацию на принципах «добровольности», а «во избежание сокращения поступлений доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, и в условиях утраты последними заинтересованности в их получении, должны применяться стимулирующие и контрольные меры». Контрольные и стимулирующие меры всем известны: взыскания, выговоры, увольнения по статье и по собственному желанию. Однако, к сожалению, их применение не дает ответа на вопрос, как стимулировать решение невыполнимых задач в условиях отсутствия кадров.
Таким образом, несмотря на объективную необходимость реформирования социальной сферы, перенос целей реформы только в экономическую плоскость заметно ограничивает варианты решения. Оценка деятельности учреждений бюджетной сферы только с позиций экономии государственных средств не позволяет соотнести финансовые вклады государства и реальную отдачу организаций социальной сферы в решении государственных интересов. Оптимизация и реорганизация бюджета методом изменения формы собственности, принципов финансирования и законодательной базы потребует дополнительных усилий, знаний, подготовки, что — в целом — противоречит целям экономии. Кроме того, когда методы противоречивы и затратны, количественные и качественные показатели отсутствуют, а процедуры не ясны, дешево никак не получится.
И еще, самое главное относительно библиотек. Сейчас принято говорить о необходимости экономии для решения задач обороноспособности страны. Доводы вполне убедительны. Однако в 1918—1919 гг. эта задача стояла не менее остро, а средства на просвещение и равные возможности тем не менее находились. Костяк библиотечной сети был сформирован именно в то время. Отказ от очевидных достижений советской системы просвещения и пропаганды в современных условиях выглядит, мягко говоря, легкомысленно. Поскольку вопросы безопасности страны — это не только армия, границы, железо. Это, в первую очередь, понимание, в какой стране ты живешь. Идеологическое воспитание невозможно вынести за скобки стратегических задач безопасности. А библиотеки всегда делали эту работу на отлично.

1 Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003—2004 гг. и на период до 2006 г.
Тема номера

№ 6 (288)'17
Рубрики:
Рубрики:

Анонсы
Актуальные темы