Журнал для профессионалов. Новые технологии. Традиции. Опыт. Подписной индекс в каталоге Роспечати 81774. В каталоге почта России 63482.
Планы мероприятий
Документы
Дайджест
вакуумные пакеты купить vp-m.ru
Архив журналов - № 1 (25)'05 - РЕФОРМА
Право и государство
Людмила Васильевна Куликова, начальник Управления развития РНБ, член постоянного комитета Секции по библиотечной политике и законодательству РБА, Заслуженный работник культуры РФ

Для социально-экономических преобразований общества, особенно в сельской местности, нужна достоверная, оперативно получаемая информация, новые знания. Потребность в этом может быть удовлетворена только через государственные и муниципальные библиотеки, оставшиеся единственными учреждениями, которые бесплатно предоставляют доступ к культуре и информации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый Государственной Думой РФ 16.09.03 г., окончательно должен вступить в силу с 2006 г. Его принятие отменяет действовавший ранее (с 1995 г.) федеральный закон с таким же названием, который в течение 1996—2000 гг. совершенствовался, менялся и дополнялся.
Следует подчеркнуть то, что кажется бесспорным и очевидным по общей направленности этих двух документов. Оба они направлены на создание правовых условий формирования гражданского общества в России. Становление полноценного гражданского общества предполагает построение правового государства, т. е. знания законов и норм, их соблюдения, осознания гражданами своих прав и использования их в повседневной жизни и деятельности. Решение этой задачи требует конкретных действий, направленных на необходимость изменения сложившегося в сознании и поведении граждан стереотипа «государство — право» на приоритет «право — государство».
Неслучайно, в новом законе формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в нем отведена целая Глава 5 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» (Статьи 22—32).
Эти нормы подчеркивают, что субъект и основной компонент местного самоуправления — не органы власти и управления, а сами люди, составляющие население самоуправляющихся территорий, местное сообщество. Государство предстает в виде ассоциации местных сообществ и является неким центром, который обеспечивает защиту прав личности, стабильность и целостность ассоциации, вырабатывает единые для всех нормы, социальные, политические и экономические стандарты.
Особенностью нового правового акта является тот социально-политический контекст, в котором начинает формироваться институт местного самоуправления, — одновременно проводимая Правительством РФ административная реформа и реформирование бюджетной сферы.
Развитие местного самоуправления в соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 гг.) определяется как первоочередная задача, поскольку реализацию социально-экономической политики государства предстоит осуществлять на самом важном уровне — на уровне взаимодействия власти с населением и бизнесом. Предполагается, что новый закон позволит в значительной степени улучшить положение муниципалитетов с точки зрения закрепления за ними финансовых ресурсов, необходимых для исполнения возложенных на них полномочий, уточнит сферу ответственности органов местного самоуправления, создаст основу для качественного повышения уровня услуг, оказываемых населению.
Формируется и определенная система взглядов на информацию как ценнейший ресурс жизнеобеспечения общества, имеющий высокое социальное и экономическое значение и поэтому требующий особого внимания со стороны структур власти. Важнейшим фактором развития «новой экономики» становится широкое внедрение информационных и коммуникационных технологий во все сферы экономики и общества, повышение прозрачности деятельности органов государственной власти. На уровне Правительства РФ ставится задача инвентаризации существующих государственных информационных ресурсов и разработки технологических решений, позволяющих формировать их как единую систему, доступную в режиме онлайн для разных уровней управленческой иерархии, а также для граждан и бизнеса. В этом процессе обещана, в частности, поддержка библиотек, создание на их базе общественных центров повышения компьютерной грамотности; развитие системы общественного доступа к интернет; внедрение технологий «дистанционного образования» и «дистанционной информационной среды», развитие общедоступных справочных и образовательных порталов, «электронных библиотек» и «виртуальных музеев».
Эта политика как нельзя лучше соответствует тем принципам развития библиотек, которые отражены в общественно-профессиональных отечественных и международных документах: Манифест ЮНЕСКО о публичных библиотеках (1994); Манифест РБА о публичной библиотеке (2003); «Модельный стандарт деятельности публичной библиотеки» РБА (2001); Руководство ИФЛА/ ЮНЕСКО по развитию службы публичных библиотек (2002).
Что же касается закона о местном самоуправлении, то без преувеличения можно сказать: наиболее ценным для развития культуры и библиотечного дела является отражение в нем вопросов библиотечного обслуживания (а значит, и самого существования библиотек!) в административных территориях разного уровня (поселение, муниципальный район, городской округ): Глава 3 «Вопросы местного значения» (Статьи 14—16).
И это также представляется неслучайным. За последнее десятилетие муниципальные (публичные, общедоступные) библиотеки в городах и сельской местности внесли огромный вклад в развитие местного самоуправления посредством своего взаимодействия с органами местной власти и, естественно, с местным населением.1
Эти библиотеки, традиционно являясь особым сектором культурной и информационной сферы общественной жизни в России (составляют треть всей сети библиотек и обслуживают более 40% населения), с конца 1990-х гг. становятся общедоступными центрами информационной поддержки развития нового института, центрами правовой информации и правового просвещения граждан, обеспечивают доступ к разнообразной информации о всех сторонах жизнедеятельности местного сообщества: местном бюджете и налогах, муниципальной собственности и структуре местной власти, правах и свободах граждан и др. Посредством публичной библиотеки открывается взаимодействие в интерактивном режиме с другими библиотеками, архивами, музеями, средствами массовой информации, местными и федеральными властями, социальными службами, государственными и частными предприятиями и др.
Более того, доступ к открытым информационным ресурсам становится основой осуществления гражданами контроля за деятельностью органов власти, состоянием экономики, экологии, других сфер общественной жизни, основой для проявления инициативной деятельности граждан.2
Публичные библиотеки несут ответственность как перед гражданами — своими пользователями, так и перед государством. И сегодня их задача заключается в том, чтобы участвовать в стимулировании инициатив граждан и активнее привлекать к этому процессу местные и региональные власти.
Роль общедоступной библиотеки несравненно выше на селе. Их миссия состоит в том, чтобы помогать сельчанам (включая детей, молодежь, людей без работы, пожилых людей и др.) преодолевать не только информационный вакуум, но и синдром психологической изоляции.
Востребованность муниципальных библиотек в последние годы не снижается, а в ряде регионов существенно возросла: людям необходима новая и актуальная литература, свободный доступ ко всем видам информации, получение образования и самообразования.
И как результат — между библиотекой и местной администрацией неизбежно возникают направления сотрудничества, так как органы местного самоуправления, ответственные за благополучие местного сообщества, приобщение его членов к культуре и информации, не менее заинтересованы в развитии местной библиотеки.
Максимальная приближенность к людям и доступность позволяют выполнять им роль социального гаранта для самых широких слоев общества в получении знаний и информации, приобщении к культуре. Поэтому готовность и способность библиотечных работников вести диалог с гражданами, местной властью становится чуть ли не главной определяющей стратегией их развития. В итоге, местные жители должны принимать окончательное решение и поддерживать библиотеку, которая отражает их интересы и удовлетворяет запросы, лоббировать ее интересы, ведь это означает — свои!
Вместе с тем процесс становление института местного самоуправления, который сопровождается административно-территориальным переустройством, разделом собственности, имущественных средств, направлений территориального развития и социально-экономическими изменениями в различных сферах жизнедеятельности общества, неизбежно оказывает воздействие и на библиотеки, вызывает необходимость их преобразований.

Системы бывают разные
В новой ситуации ни в городах, ни в сельской местности в традиционной форме не гарантируется сохранение ЦБС, которые более четверти века оставались основной организационно-структурной формой общедоступного библиотечного учреждения. Централизация явилась в свое время прогрессивным событием в развитии библиотечного дела России, так как позволила значительно расширить возможности каждой библиотеки в работе с населением, экономнее и рациональнее использовать средства и материальные ресурсы, изменить качественный состав книжных фондов на основе их взаимоиспользования. Работники библиотечных систем, объединенные в единый профессиональный коллектив, имели равные возможности обмениваться опытом, систематически повышать свою квалификацию.
В условиях централизации сформировалось понятие «библиотечная система». Взаимосвязи, сложившиеся ранее в библиотечных системах (ЦБС), начинают приобретать особое значение в настоящее время, когда процесс информатизации невозможно реализовать без создания сетей и систем доступа, включения в единую информационную систему библиотек различного уровня и принадлежности.
Возможный «распад» ЦБС (а он уже наблюдается), естественно, затрагивает интересы библиотечной отрасли, включая кадры, фонды и другие ресурсы библиотечного хозяйства. Но главный урон несут налогоплательщики — реальные и потенциальные пользователи библиотек.
Надо отметить, что тенденция укрупнения публичных библиотек наблюдается во многих странах мира. Библиотека, рассчитанная на минимально предельное число жителей — от 3 до 50 тысяч, в зависимости от характера территории, считается наиболее целесообразной организацией. Это вполне объяснимо не только по экономическим соображениям, но и тем, что более крупные библиотеки, обладающие значительными информационными и материально-техническими ресурсами, способны обеспечивать более высокие темпы развития, лучшие стандарты обслуживания.
Библиотечные системы, образца российских ЦБС, по сути, представляют единую укрупненную библиотечную структуру, состоящую из ряда библиотек (филиалов), размещаемых относительно центрального звена системы (ЦБ) в соответствии с принятыми социальными нормативами (сегодня такие нормативы вправе разрабатывать и утверждать региональные и местные органы власти).
В тех случаях, когда процесс сокращения небольших маломощных библиотек неизбежен в силу объективных условий, он должен сопровождаться переходом их функций к более мощным библиотекам (обеспеченным соответствующими ресурсами), способным качественно обслуживать большую территорию и большее число населения.
Сегодня должны рассматриваться различные варианты организационных библиотечных структур, имеющие специфику как в условиях города, так и в сельской местности. В ряде стран наиболее эффективной организацией муниципальной публичной библиотеки признается такая, которая строится на принципе филиально-передвижной системы обслуживания: в «низовой» части структуры — филиалы и передвижки («местные библиотеки»), непосредственно связанные с крупной общетерриториальной библиотекой. Это позволяет сохранять взаимодействие в процессе обслуживания жителей, сохранять библиотечную систему.
В 1980-е гг. в соответствии с законом о децентрализации во Франции центральные абонементы для обслуживания жителей сельских районов и небольших коммун были переведены в ведение департаментов и стали называться центральными абонементами департаментов. Сеть публичных библиотек состояла из библиотек двух типов:
• муниципальных, обеспечивающих обслуживание массового городского жителя;
• центральных библиотек-абонементов, обслуживающих сельское население и население малых городов.
С помощью библиобусов книги, периодические издания, грампластинки, слайды, аудио- и видеокассеты доставлялись в библиотечные пункты, созданные в коммунах с населением менее 10 тыс. жителей и обычно размещенные на территори школ или мэрий. По мере совершенствования оборудования салонов библиобусов, вплоть до оснащения компьютерной техникой для установления связи с центральным абонементом (в том числе для осуществления информационного поиска и заказа запрашиваемых материалов), распространялась практика предоставления документов непосредственно в библиобусах на полках открытого доступа, демонстрировались фильмы, проводились различные мероприятия.
Например, Нидерланды — одна из наиболее развитых стран в библиотечном отношении. Она насчитывает 1500 библиотек при населении чуть более 15 млн (в среднем — одна библиотека на 10 000 жителей, в качестве читателей зарегистрировано 30% населения). Сеть библиобусов и библиотечных пунктов делают библиотеки доступными каждому жителю в пределах 5—10 км.
Главное, чтобы сохранялась система библиотек, их взаимосвязи. Целесообразность сохранения или организации библиотечных систем на новой основе диктуется соображениями экономичности, а также необходимостью развивать информационное пространство, в котором должен быть обеспечен доступ к информации для любого заинтересованного в ней лица.
Какой может быть система муниципальных библиотек или в какую систему может входить та или иная библиотека?
Федеральный закон «Об общих принципах организации...» фиксирует не совсем удобную, можно сказать, некорректную, форму организации работы центральной библиотеки — в форме библиотечного коллектора. И это, возможно, сейчас больше всего и пугает профессиональное сообщество. Библиотечные коллекторы изжили себя еще в конце 1980-х гг., превратившись из структур, обеспечивающих комплектование библиотек в коммерческие книготорговые учреждения. Тем не менее зафиксированную норму закона можно трактовать и как закрепляющую функции ЦРБ (или некого сетевого центра в отношении поселковых библиотек) по обработке литературы, ведению баз данных, электронных каталогов, обеспечению книгообменных операций, организационно-методической работе и др.
В США, например, районная библиотека (по-нашему, ЦРБ) выполняет для местных библиотек функции центра (агентства), не осуществляя непосредственного обслуживания пользователей. Она играет роль информационного посредника (компьютерная связь в округе; депозитарное хранение; МБА; методическая поддержка: экспертиза, консультации в новых технологиях, координация и кооперация). Местные библиотеки, которые обслуживают местное население, включенные в подобное взаимодействие, бесплатно пользуются каналами доступа.
В целях полноценного обслуживания населения могут объединяться библиотеки разных муниципальных образований и даже разных типов или разных (соседних) территорий. Такое объединение, представляя собой неформальную библиотечную систему, обеспечивает равноправное партнерство и взаимодействие библиотек на основе договоров, имеющих разное содержание, — в зависимости от предмета отношений: о предоставлении услуг, реализации продукции, творческом сотрудничестве, обмене интеллектуальной собственностью, исключительном праве, передаче материальных ресурсов и т. д.
Так, в Ставропольском крае, в Новоселицком районе создана межпоселенческая библиотека, деятельность которой направлена не только на обслуживание непосредственно районного центра, но и обеспечивает работу с филиалами — библиотеками поселений, которые являются ее филиалами.
Особый интерес для современной практики развития отдельных муниципальных библиотек представляет процесс моделирования их деятельности для превращения их в реальный ресурс местного самоуправления.
Распространение получили объединения библиотек с другими учреждениями культуры (социально-культурные центры), объединения общедоступной и школьной библиотек и как вариант — отделение для школьников на базе общедоступной библиотеки. Возможно и перераспределение функциональных обязанностей между звеньями системы, и установление правил, по которым сохраняется специфика каждого звена системы. В Пензенской области библиотеки поселений объединяются с учреждениями культуры в социально-культурные комплексы. Но для библиотек, как для особого сегмента таких комплексов, принят Модельный стандарт сельской библиотеки, что позволяет им сохранять статус библиотеки.
В Тамбовской области в рамках межведомственной программы «Реструктуризация учреждений социальной сферы, расположенных в сельской местности. 2005—2008» объединяются культурные и образовательные учреждения. В Белгородской области (Яковлевский район) под одной крышей объединились школа, сельская библиотека и школьная библиотека, дом культуры, детский сад и филиал районной киносети. В обеих ситуациях объединения работают по единой программе, сохраняя специфику, функциональную направленность и определенную самостоятельность в работе.
Это также своеобразная система. Плохо это или хорошо? Практика может складываться по-разному. Но важно соблюдать условие: жители разных категорий не должны быть лишены права на свободный доступ к информации и культуре.

«Сделай сам?»
Сегодня органам региональной власти и местного самоуправления предоставлено право разрабатывать и принимать собственные механизмы наиболее целесообразной организации культурного и информационного пространства (желательно с учетом мнения профессионалов!), а также стандартов и нормативов, отражающих потребности жителей, исторические традиции, а также материальные и иные возможности. Но общее для всех правило в соответствии с организацией бюджетного процесса, начатого в России, заключается в том, что муниципальные библиотеки будут финансироваться из местного бюджета по конечному результату. Для многих наиболее сложно оказалось определить, что принимать за конечный результат.
Приходится разрабатывать схемы финансирования самостоятельно, при этом — сколько территорий, столько может быть различных подходов и методик. Приведем примеры.
Национальная библиотека Республики Карелия — лидер библиотечной политики в своем регионе — провела анализ состояния библиотечного обслуживания жителей в соответствии с требованиями «Модельного стандарта деятельности публичной библиотеки» (РБА) и «Руководства ИФЛА/ЮНЕСКО по развитию службы публичных библиотек» и расчеты для определения стоимости библиотечных услуг публичных (общедоступных) библиотек по выполнению государственного и муниципального заказа на 2005 г. Предметом расчета стали следующие показатели (параметры):
• библиотечное обслуживание (в т. ч. массовые мероприятия, услуги МБА, ВСО, информатизация, методическая работа);
• формирование, организация и сохранение библиотечных фондов;
• кадры;
• повышение квалификации;
• другие расходы (начисления на заработную плату).
В расчете на 1 жителя получилось около 190 рублей (по итогам 2004 г. — почти 75 рублей). Такое увеличение можно считать вполне допустимым, т. к. в результате анализа состояния библиотечного обслуживания выявилось значительное количество населенных пунктов, где жители не обслуживаются и не имеют доступа к информации, только одна из 19 ЦБС имеет старый библиобус, 90% библиотек не имеют компьютеров; 100% — не имеют выхода в интернет и т. д. Чтобы ликвидировать такие проблемы, требуются средства.
Работа над проектом «Реорганизация сети муниципальных библиотек Пермского района в соответствии с требованиями «Модельного стандарта муниципальной библиотеки Пермской области» в рамках Программы реформирования системы управления общественными финансами в Пермской области также показала, что муниципальные библиотеки не располагают экономически обоснованными нормативами и механизмами оптимального расходования бюджетных средств для осуществления эффективной гибкой экономической политики в сфере предоставления библиотечных услуг населению.
В результате резкого сокращения финансирования текущей деятельности в последние годы сократилось обновление информационных ресурсов (до 150 документов на 1000 жителей, при нормативе — 250). От 60 до 80% пользователей не удовлетворены составом библиотечных фондов, 40% составляют книги практически не читаемые, морально устаревшие. Организация сети библиотек малоэффективна, нормативно-правовая база по организации формирования муниципального заказа на библиотечные услуги и его бюджетного обеспечения отсутствует, библиотечные процессы не всегда отвечают современным технологиям.
Вывод, к которому пришли пермские коллеги таков: «к финансированию деятельности библиотек должен быть принципиально новый политический подход. Для решения социально-экономических преобразований в обществе, особенно в сельской местности, как никогда нужна достоверная, оперативно получаемая информация, новые знания. Потребность в этом может быть удовлетворена через государственные и муниципальные библиотеки, которые остались единственными учреждениями, предоставляющими доступ к культуре и информации бесплатно».
Мы можем только присоединиться к этим словам.

1 Общее понятие «муниципальная библиотека» относится к любой библиотеке как объекту собственности муниципального образования. Публичная (общедоступная) библиотека — принадлежат местному сообществу, обслуживают местное сообщество, финансируются из местного бюджета. Публичная библиотека реализует в своей деятельности принцип общедоступности, что означает следующее:
• библиотекой можно пользоваться всем;
• пользоваться в непосредственной близости к дому;
• пользоваться с помощью данной библиотеки ресурсами других библиотек, как бы далеко они не были расположены.
2 Информационные ресурсы — особый вид собственности муниципального образования, включающий отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах, важный элемент которого составляют библиотеки. Эта собственность муниципального образования используется для удовлетворения разнообразных потребностей местного населения, в том числе для предоставления социокультурных услуг, обеспечения доступа к информации, знаниям, культуре.
Тема номера

№ 16 (298)'17
Рубрики:
Рубрики:

Анонсы
Актуальные темы