Журнал для профессионалов. Новые технологии. Традиции. Опыт. Подписной индекс в каталоге Роспечати 81774. В каталоге почта России 63482.
Планы мероприятий
Документы
Дайджест
Архив журналов - № 5 (41)'06 - ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ
Открытость информации еще не означает ее доступности

Виктор Борисович Наумов, кандидат юридических наук, доцент Санкт-Петербургского государственного университета, руководитель группы по правовой защите интеллектуальной собственности и информационных технологий DLA Piper Rudnick Gray Cary


Наше информационное законодательство, каким мы знаем его сегодня, начало формироваться в начале 1990-х. Основной закон — «Об информации, информатизации и защите информации» — был принят в 1995 году. Создавался он группой ведущих ученых, но, к сожалению, изначально ориентировался на систему информационных ресурсов, где электронно-цифровая форма предоставления данных не являлась ключевой.


Через несколько лет, как в 1995 году приняли закон «Об информации, информатизации и защите информации», оказалось, что и базовые законы, и сопутствующие правовые акты устарели и существенно отстают от потребностей соответствующих субъектов информационных отношений.

Информационные отношения как система
Недавно в Государственной Думе в первом чтении была рассмотрена новая редакция этого закона с новым названием — «Об информации, информационных технологиях и защите информации», которая частично меняет существующую концепцию регулирования информационных отношений, но по-прежнему далека от реалий.
С какой же терминологической базой в настоящий момент мы имеем дело? У нас существует понятие документа как информации, зафиксированной на материальном носителе, позволяющем ее идентифицировать. У нас существует понятие информационного ресурса как совокупности таких документов. И существует понятие информационной системы, куда входят информационные ресурсы и программно-аппаратное обеспечение, поддерживающее функционирование информационных ресурсов. В настоящий момент информационные отношения включают в себя следующие действия: сбор, хранение, обработка, поиск, передача и распространение информации. В связи с этим неизбежно возникает и такая составляющая, как доступ к информации. Если информацию запрашивают — это характеризуется как доступ. Если ее предоставляют — это распространение. Классический пример распространения — это массовая информация, телевидение, например. По сути, одно от другого отличает воля субъекта, а субъектом в информационных отношениях может выступать либо пользователь, либо — владелец информационного ресурса или системы. При возникновении информационных отношений инициатива может исходить как с одной, так и с другой стороны.
Если мы говорим об участии в отношении, например, государства, то право на доступ к информации должно быть подкреплено обязанностями государства это право обеспечить. Иными словами, чиновник обязан предоставить человеку информацию. Это — одно направление движения информации, «запрос — ответ». Второе направление движения информации — когда государство обязано распространить информацию. Это касается текстов нормативно-правовых актов, официальных сообщений и т. д. Обязанность эта также должна быть четко регламентирована законом. Если мы возьмем те же сайты органов государственной власти, то зачастую мы не найдем там тех сведений, которые потом попадают в специальные базы данных. Хотя проинформировать о своих публичных действиях, включая информацию о содержании нормативно-правовых актов — прямая обязанность государства. Здесь вектор ответственности смещен в сторону государства. Однако и сейчас в нашей стране далеко не все имеют доступ в Интернет, а потому для доступа к информации необходимо создавать условия. Эти условия предоставляют некоторые библиотеки и Центры правовой информации, хотя последних пока немного.
«Право на информацию» — это категория, которая, с одной стороны, не относится к вещному праву, к праву на материальный объект, а с другой — не попадает и в институт интеллектуальной собственности, где устанавливается исключительное право на результаты интеллектуальной деятельности. Поэтому, регулирование данных отношений происходит в рамках отдельной отрасли — отрасли информационного права. В определенных ситуациях, когда в библиотеках, архивах или государственных информационных ресурсах представлены экземпляры документов, материальные носители, отношения по доступу к информации начинают зависеть от права собственности на них. Когда мы имеем информационные технологии доступа к информации, которые повсеместно защищаются правом интеллектуальной собственности, то исключительное право на их использование, а также право на результаты интеллектуальной деятельности, содержащиеся в документах (в т. ч. и электронных) может ограничивать свободу оборота информации. И в первом, и во втором случаях возникают коллизии между информационными правами лиц и правами собственников и правообладателей.
Вся информация, которая у нас существует, делится на информацию ограниченного доступа (информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа, или конфиденциальная информация) и общедоступную. В настоящий момент информация ограниченного доступа представляет собой совокупность всевозможных тайн: государственная тайна, коммерческая, адвокатская, врачебная, тайны следствия и др. Однако базового закона, описывающего систему всех этих тайн, не существует.
С позиции здравого смысла, было бы целесообразно описать, что такое тайна, какие ее признаки и какой статус она имеет. А нюансы раскрывать в других законодательных актах, в зависимости от тех или иных особенностей конкретных отношений. Хотя, подчеркну, если качественно писать законы, то институт конфиденциальной информации детально можно и не расписывать. Но так сложилось, что наше законодательство является качественным и эффективно исполнимым, когда идет от общего к частному.
Все информационные ресурсы по категориям доступа также делятся на открытые и общедоступные и ресурсы ограниченного доступа. Для информационных отношений, связанных, в частности, с библиотечным делом, культурой, наукой, образованием, очень важно, что информация из государственных информационных ресурсов (ГИР) относится к открытой и общедоступной информации, как это прописано в законе. То есть все то, что делается государством и не является государственной тайной, считается общедоступным и открытым. Правда, здесь возникает проблема, касающаяся так называемой служебной тайны. Не государственной, которая касается госбезопасности, а именно служебной. Например, можно ли считать открытой и общедоступной информацию о документах, которые чиновник только подготавливает? Например, связанные с ЖКХ? Доступ к этим сведениям можно получить сразу или надо ждать, пока он оформит их в соответствующий нормативно-правовой акт? Эта неясность серьезно влияет на взаимоотношения общества, граждан и бизнеса с государством.
Отнесение информации из ГИР к общедоступной является абсолютно оправданным, и теоретически любой может обратиться с запросом в органы государственной власти и получить нужную информацию. Однако здесь возникает масса юридических, технических и культурных проблем, из-за чего, в частности, институт доступа к информации в нашей стране не подкреплен соответствующими обязанностями и фактическими действиями государственных органов. В итоге право на доступ мы имеем, а воспользоваться им можем далеко не всегда.

Инструкции для аппарата
Многие государства, в том числе Россия, толком еще не приспособились к информационным технологиям. В частности, у нас еще не осознали выгоду, которую приносит «электронное государство» и технологии обмена информации в электронной форме, а также то, что открытость информации повысит уровень контроля общества над государственными органами и, соответственно, заставит их более аккуратно и более корректно обращаться с законом. Открытость, связанная с правом на доступ к информации, повысит качество и правоприменения, и государственного управления в целом.
Система государственной власти была довольно закрытой не только в советское время, но и в эпоху Российской Империи. До сих пор некоторые отношения регулируются либо советскими, либо постсоветскими нормами. Так, например, еще при советской власти существовали инструкции Совмина, инструкции для аппарата Коммунистической партии, указывающие, как отвечать на обращения граждан. То есть, несмотря на то, что многое меняется, старая идеология информационных отношений еще остается. Другая проблема — в отсутствии четкого законодательства. В законе об информации понятие «государственные информационные ресурсы» фигурирует, однако не понятно, что это такое, кто их формирует, кто определяет правила доступа и можно ли за это брать деньги. Государственные информационные ресурсы платны или бесплатны? Платность — это тоже своеобразный барьер, связанный с доступом. Тем не менее есть масса государственных ресурсов, куда доступ осуществляется за плату. Но в нашем законе и этот момент четко не раскрыт. В нем говорится о доступности как таковой, но не о степени доступности. В этой связи возникает масса проблем, связанных с ГИР, которые создаются на средства госбюджета, но — сторонними организациями.

С позиции личного комфорта
Доступ к государственным информационным ресурсам у нас есть, но работает он плохо. Проблема доступа распадается на две составляющие. Первая — это культурная, или «наследственная». Нам здорово мешает наше традиционное отношение к государственной власти, которое представлено двумя полюсами: для одних людей власть олицетворяет личность президента, он же — царь-батюшка, другие исповедуют анархические взгляды. А где-то между этими полюсами — плохо усвоенные западные демократические ценности. Но эти западные ценности кардинально картины не меняют.
Права как таковые у нас не отрицаются, но в массовом порядке обращение к государству как к источнику информации отсутствует. Мы не то чтобы этого боимся, но у нас есть стереотипы: мы привыкли думать, что информацию получить все равно невозможно. Более того: отдельные чиновники вовсе не заинтересованы в том, чтобы эти стереотипы разрушать. Иногда с позиции личного комфорта это — оптимальная ситуация: вот сидит чиновник, которого должны все спрашивать, но никто не спрашивает, и он молчит. В его обязанности не входит разъяснять институты гражданского общества, говорить о правах и прочая. А это уже — вопрос правовой и информационной культуры.
При нашем менталитете, при нашей непростой социальной ситуации вопрос доступа к информации — это вопрос государственной политики. Если государство настроено работать эффективно, оно будет вынуждено повышать правовую и информационную культуру, обеспечивать распространение технических механизмов доступа. В данном случае очень ценна инициатива, поддерживаемая государством и ЮНЕСКО, которая воплощается сейчас в виде создания Центров правовой информации и их программ. Ведь, технологическое и информационное неравенство в России, это факт, которые характеризует деление страны на информационные центы, которые располагаются, в первую очередь, в крупнейших городах страны, и все остальную «информационную глубинку».
Вторая составляющая проблемы доступа менее глобальна, но требует формальных изменений. Право на доступ к информации — это правовой институт, и в нашем российском законодательстве он детально не раскрыт. Существует огромное количество вопросов, связанных с платностью и технологиями доступа к ресурсам, со сроками получения информации, кто и в какой ситуации должен отвечать за распространение информации, в каких ситуациях и что можно обжаловать, кто рассматривает соответствующую жалобу, кто отвечает за полноту и достоверность запрашиваемой информации и как получить гарантии оных и т. д. Например, фактически, если вам какие-то сведения не предоставлены вовремя, то лицо, которое не выполнило своих обязательств, никакой серьезной ответственности не понесет при этом. Да, можно будет говорить об общей гражданской ответственности, о каких-то убытках, но добиться защиты права через суд будет крайне сложно. Законы нужно дополнять конкретными санкциями за невыполнение организациями (причем не всегда государственными) своих обязательств в сфере доступа и распространения информации перед гражданами и другими лицами. Ни государственные органы, ни суды — субъекты отношений — крайне не любят, когда нет определенности. Если нет в законе указания, что за нарушение права доступа к информации — такой-то штраф, обязанность и ответственность размываются. Это тоже мешает регулированию отношений.
Замечу, что в части информационной культуры и законодательства о доступе к информации мы существенно отстаем от Запада. В западной практике информационные технологии используются очень широко, например, в деятельности судебных органов. Там зачастую через Интернет можно напрямую участвовать в судебном процессе, то есть взаимодействие с судебной системой прописано четко. С другой стороны, и у них есть свои традиции. Например, в Соединенных Штатах во время судебного заседания запрещена видео-съемка, даже если заседание открытое. Зато, по давней традиции, происходящее на суде можно зарисовывать. Видимо, это связано с защитой информации о частной жизни, поскольку видео-съемка дает возможность, например, журналистам трактовать слова и поведение участников процесса по-своему и тем самым посягать на конфиденциальность информации о частной жизни.

Государственные инициативы
Однако важно отметить, что кое-какие шаги, связанные с обеспечением доступа к информации, государство предпринимает. В последние годы было несколько актов органов исполнительной власти в отношении публикаций сведений органов государственной власти, в том числе в сети Интернет. Существенная часть государственных органов разместила те или иные данные о себе, хотя в основном — базовые и, скажем, отработать через Интернет конкретный запрос до сих пор невозможно.
Интересно, что в Петербурге с начала прошлого года была инициирована целая волна исков к государственным органам власти, которые не предоставляли свои сведения в сети Интернет, как того требует законодательство. В итоге некоторые иски были выиграны! Этим занимался Институт Развития Свободы Информации.
Наиболее информационно открытыми у нас являются Федеральное собрание и Государственная Дума РФ. У последней есть очень неплохой ресурс («Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности, http://asozd.duma.gov.ru), где публикуются поступившие проекты, их продвижение, заключения комитетов и пр. То есть система, которую в Думе создали несколько лет назад, позволяет говорить о прозрачном документообороте и о полноценном доступе к деятельности этого органа власти. К сожалению, других таких кардинально удачных примеров я назвать пока не могу.

О частной жизни
Как уже говорилось, конфиденциальная информация состоит из всевозможных тайн, которые устанавливаются различными законами. Причем в большинстве случаев сам владелец соответствующих сведений определяет режим использования и условия защиты этой информации. И только при соблюдении этих условий информация существует в режиме конфиденциальной — доступ к которой ограничен. Если условия, связанные с охраной конфиденциальной информации, нарушаются самим владельцем ресурса (например, он берет и публикует свою коммерческую тайну на сайте), информация теряет статус конфиденциальной. Нужно иметь в виду, что в этой сфере, в отличие от сферы интеллектуальной собственности, не существует никакой государственной регистрации, никаких формальных действий. То есть с того момента, как кто-то на законных основаниях начинает распространять информацию, которая раньше была конфиденциальной, эта информация становится общедоступной.
Конечно, существует масса случаев незаконного распространения информации. В первую очередь — о частной жизни. В нашем законодательстве, в Конституции РФ есть ограничения, касающиеся распространения сведений о частной жизни. Например, персональные данные — это тоже важный объект конфиденциальной информации. Все сведения о частной жизни, позволяющие идентифицировать лицо, в том числе паспортные данные, телефоны и т. д., относятся к информации ограниченного доступа. А незаконно распространяемые базы данных на CD, содержащие подобную информацию, напрямую задевают интересы личности. Сведения у работодателя о работнике — информация ограниченного доступа. Без разрешения работника он не имеет права их куда-то предоставить. В этой сфере государство также постепенно начинает совершенствовать законы — сейчас в Государственной Думе во втором чтении рассматривается закон о персональных данных, который существенно дополнит тот скудный список норм, содержащийся в законе «Об информации...» и в других актах.

Что-то третье
Если мы затрагиваем проблему не только взаимодействия государства с обществом, но и проблему самого государственного управления с использованием информации, у нас, насколько мне известно, нет идеологии и технических решений, а также нормативно-правовой базы, которая бы определяла систему информационных отношений внутри государства. То есть отделение милиции, например, не получит сведений о том, а был ли в отношении гражданина N какой-нибудь гражданский иск где-нибудь в судах. Словом, информационные ресурсы федеральной и местной власти не сведены в единую систему, эффективный информационный обмен внутри государства фактически отсутствует. Не случайно до сих пор мы ходим со справками, восполняя тем самым пробелы скудного информационного обмена внутри государства.
Подводя итог, могу сказать: сегодня есть информация ограниченного доступа, есть открытая информация. Но открытость информации размывается а) отсутствием информационной и правовой культуры, б) различными психологическими и бюрократическими барьерами. Выходит, информация где-то есть, но где именно и у кого — неизвестно. Она вроде и не ограниченного доступа, но и не открытая. Она — что-то третье.


Тема номера

№ 8 (314)'18
Рубрики:
Рубрики:

Анонсы
Актуальные темы