Татьяна Николаевна Ивлиева, начальник Финансового управления РНБ,
Санкт-Петербург

Елена Викторовна Смолина, кандидат педагогических наук, заведующая научноисследовательским отделом библиотековедения РНБ, Санкт-Петербург


Активное инвестирование государственных средств в реализацию социальных функций государства не есть результат развития какой-либо отдельной страны, это — тенденция развития европейских стран и США, это осознание ценности человека, понимания общественной потребности в обеспечении определенного уровня образования, культуры, состояния здоровья, что и является в наше время условием эффективного экономического роста.

Человек — главная ценность
Основной показатель приоритетов инвестиционной политики государства в социокультурной сфере — это распределение государственного бюджета. Структура государственного бюджета — это важнейший и «громкоговорящий» показатель качества производства «общественных благ». Бюджетные расходы можно сгруппировать по четырём основным разделам:
• традиционные государственные функции;
• современные государственные функции;
• процентные платежи;
• прочие расходы.
К традиционным функциям относятся расходы на общее административное управление, отправление правосудия, полицию и оборону. Так называемая функция «ночного сторожа». В последние десятилетия наметилась тенденция к относительному сокращению расходов на традиционные функции государства.
Современные государственные функции получили широкое развитие в ХХ в. Прежде всего, в виде услуг в области образования и здравоохранения, социального страхования, культуры, строительства муниципального жилья. В настоящее время в подавляющем большинстве стран на современные функции направляется основная часть государственных расходов.1
Как утверждают учёные, устойчивое развитие государства включает в себя не только экономическую подсистему, но и широкий спектр неэкономических, особенно социальных переменных, включая всю систему ценностей, без которой полноценное развитие невозможно.2 Во многих моделях экономического роста вклад человеческого капитала оценивается как решающий при одновременном достижении экономии средств и сохранении экологического равновесия. Поэтому расходы на здравоохранение и образование населения обоснованно относят к инвестициям в человеческий капитал.3
Современные функции государства стали играть определяющую роль по отношению к традиционным с середины ХХ в. в Европе.1 В среднем только 20% государственных бюджетов тратится на традиционные цели (общее административное управление, поддержание общественного порядка и национальная оборона). В то же время современные функции (образование, здравоохранение, другие социальные расходы) превышают 60%.
При всём своём национальном разнообразии страны Запада обеспечивают высокий уровень развития человеческого капитала (см. таблицы 2 и 3).
На таблице 2 показано, что на современные функции государства такие страны как США, Италия, тратят более 60% государственных расходов, а такие страны как Франция, Германия, Великобритания — более 70% расходов.
В тоже время на традиционные функции тратится от 8,7 % — Франция до 29,7% — Канада.
Более ярко эта тенденция видна на статистике в процентах от ВВП (см. таблицу 3).
Таким образом, мы видим, что развитые страны поддерживают уровень доходов бюджетной системы государства в пределах 30–40% ВВП на современные функции и 5–8% ВВП — на традиционные функции.
Статистика 17 стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) свидетельствует о том, что с 1870 по 1995 гг. отношение государственных доходов к общему ВВП увеличилось с 10 до 43%. Общая занятость работников в государственном секторе по этим странам выросла с 2,4 до 18,4%.4
Более чем трёхкратное увеличение уровня государственных расходов в течение ХХ в. с 10% ВВП в конце XIX в. до 40 % ВВП (в среднем по ОЭСР) в конце ХХ в. и в настоящее время — объясняется резко возросшей ролью новых технологий и знания в обеспечении экономического роста, построением информационного общества и общества знаний.
Вклад новых знаний в прирост ВВП развитых стран оценивается в 80–90%. В противовес мировой тенденции, то есть увеличению расходов на выполнение современных функций, в России государство огромную часть средств тратит на выполнение традиционных функций. В текущем году на эти цели из федерального бюджета потрачено 7,6% ВВП (напомним, что среднемировые показатели — 5–8%). При этом более чем в два раза меньше (3,5% ВВП) потрачено на социальные функции (а среднемировой показатель 30–40%). Как отмечает директор Института США и Канады РАН, доктор исторических наук, член-корреспондент РАН Сергей Михайлович Рогов, такая структура российского бюджета характерна для государств в XVIII–XIX вв.
Соотношение в финансировании традиционных и современных функций в России (бюджет 2006 г.) и в других странах показано в сравнении со странами по их типам от развитых до развивающихся и стран Азии и Африки (см. в таблицах 4 и 5).
На таблице мы видим, что в среднем развитые страны тратят 3,8% от ВВП на традиционные функции, а Россия — 7,6% от ВВП, что соответствует затратам в странах Азии — 7,7% от ВВП. На современные функции Россия тратит 3,9% от ВВП, что не сопоставимо ни с одной из приведённых стран мира. Развитые страны тратят в среднем 25% ВВП, страны Азии — 15,1%, а Африки — 14,3%.
В таблице 5 показаны среднестатистические показатели расходов государств на традиционные и современные функции. 17,3% — потрачено на современные функции в России, в развитых странах на эти же нужды тратится 70,3% расходов. И соответственно 43,4% потрачено на традиционные функции в России и 11,2% — в развитых странах. Эти распределения ярко говорят о том, что построение социального государства, улучшение качества жизни в Росси не является приоритетной задачей бюджетной политики.
Таким образом, в ХХ в. сформировалась смешанная экономика. С одной стороны, существует такой общественный институт как рынок, который через «невидимую» движущую силу конкуренции и ценообразования распределяет ресурсы и богатство. С другой стороны, наряду с рыночными силами существуют и другие механизмы размещения ресурсов, которые в целом можно охарактеризовать как нерыночные. Важнейшим среди них является деятельность государственного сектора, представленного государством.
Государственный сектор размещает ресурсы посредством политических решений.5 Примером таких политических решений могут быть: Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.), утверждённая распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006, №38 и Федеральная целевая программа «Культура России (2006–2010 гг.)», утверждённая Постановлением Правительства РФ от 8.12.2005 года, № 740.6 Эти программы — яркий пример использования идеологии либертарианской модели в распределении средств на развитие социокультурной сферы, так как одна из целей обеих программ — создание условий для адаптации культуры к рыночной экономике.
С одной стороны, в «Культуре России» декларируется, что инвестирование государства в культуру означает инвестирование в «человеческий капитал».6 Одной из целей Программы является «выравнивание возможностей», «создание условий для обеспечения равного доступа граждан к культурным благам и информационным ресурсам».6 С другой стороны, в Программе говорится, что культура — это отрасль, традиционно ориентированная на государственную финансовую поддержку, но оказавшаяся наименее подготовленной к рыночной экономике.7 Поэтому одна из целей Программы — «создание условий для адаптации сферы культуры к рыночным условиям существования».6
Однако, как мы уже говорили выше, производство «общественного блага» не может быть в принципе адаптировано к рынку именно потому, что рынок не может обеспечить эффективное производство «общественного блага» (см. выше о «провалах рынка»).
Учреждения сферы культуры не должны быть рыночными в силу целей и задач, которые им делегировало выполнять государство. Их цель — сохранять культурное наследие и оказывать социально значимые услуги населению, обеспечивая своей деятельностью конституционный принцип доступа к культурным ценностям.
Так, запланированным изменениям не должны подвергаться, например, библиотеки, которые обеспечивают выполнение государственных гарантий на услуги, предоставляемые на нерыночной основе. Библиотеки должны оставаться бюджетными учреждениями с гарантированным бюджетным финансированием не только ради сохранения культурных ценностей, но и ради организации производства социально значимых услуг.
Безусловно, к «нерыночным» по характеру деятельности следует отнести большинство музеев, сельские клубы, дома культуры, театры, филармонические и народные коллективы, образовательные учреждения художественного профиля. И если в этой сфере будут внедряться рыночные принципы экономики, а не принципы экономики общественного сектора, это значит, что сфера культуры будет приватизироваться, т. е. распродаваться и переходить в другой статус — из «общественного блага» в частный сектор с его частными интересами. Для этого, наверное, в Программе и предполагается «оценка стоимости объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ».6 В таком случае как государство сможет реализовать первую цель — создать условия для обеспечения равного доступа граждан к культурным благам?
Большие сомнения вызывает в Программе использование понятия «бюджетирование, ориентированное на результат». Во-первых, это уже было при плановой экономике (вспомните всем известные «приписки») и доказало свою неэффективность. Во-вторых, опять это показатели эффективности рынка, а не «общественного блага». Например, Британская библиотека в год проводит 8–10 выставок, а РНБ — почти 90. Возможно ли при таких цифрах оценить эффективность деятельности двух библиотек в выставочной деятельности по количественным показателям?
Необходимость для государственных учреждений выполнять некоммерческие функции, гарантирование правительством финансовой поддержки и определяют оценку их эффективности в технико-экономическом и финансовом плане, в отличие от частных предприятий.
Как было показано выше, воспроизводство общественных (публичных) благ существенно отличается от воспроизводства частных благ по цели, по технологии, по образованию издержек и доходов производителей. Тем не менее, призывы приверженцев либертарианской модели развития к выравниванию условий деятельности частных и государственных предприятий подкрепляются законами и правительственными решениями. В эффективности вложений в деятельность государственного сектора экономики продолжают сомневаться. Сравнение эффективности работы частных и государственных предприятий якобы доказывает низкую эффективность государственной собственности и необходимость её дальнейшей приватизации.*
Проблема остаточного принципа финансирования библиотечного дела, по мнению Ю. А. Горшкова, не только не устраняется, а принимает открытый публично-правовой характер. Множатся случаи отказа в финансировании библиотек под тем или иным предлогом и произвольность объёмов выделяемых бюджетных средств, причём властные структуры не несут никакой ответственности за свои решения. Характерным и распространенным явлением стала подмена понятия «остаточное финансирование» понятием «недофинансирование».8 Сиюминутная экономическая конъюнктура напрямую влияет на объём финансирования библиотеки, как части бюджета конкретного региона или муниципального образования.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
1. Библиотечное дело как духовное общественное благо всё больше подгоняется под закон движения стоимости, что в условиях современной России уже привело к падению престижа библиотечной профессии и недооценки развития «человеческого капитала» как фактора развития.
Специфика и воспроизводство библиотечного дела может быть понята и экономически оценена только из его определения как общественного блага, способствующего своим производством духовному развитию личности и общества.
Либертарианская модель лежит в основе Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.) и Федеральной целевой программы «Культура России (2006–2010 гг.)», цель которых — «адаптация сферы культуры к рынку».
Сегодня законодательно разрабатывается вопрос о новых организационно-правовых формах, действующих в бюджетной сфере. А именно — о создании автономных учреждений (АУ). При этом необходимо законодательно закрепить добровольный переход бюджетных организаций (БУ) в новую форму; выделить учреждения, не подлежащие переходу в новую форму; внести изменения в ТК РФ и БК РФ, в котором обязательно установить нормы о самостоятельном использовании доходов, полученных БУ и АУ от предпринимательской деятельности
2. Правительственные решения сегодня принимаются часто без экспертизы профессионального сообщества, не отражают коренных интересов культурной сферы и общества в целом. Это связано с такой проблемой, как отсутствие демократических каналов общения культурных организаций с властью. Отсюда задача — наладить диалог между культурой и властью. Коммуникацию, которая сегодня реально существует между культурой и властью, трудно назвать диалогом, она не ведёт к взаимопониманию и консолидации. Необходимо создать принципиально новые механизмы интеграции сферы культуры и власти, достаточно сильные, чтобы консолидировать и развивать библиотечное сообщество, всю культурную сферу.
Необходимо активное привлечение РБА и других общественных организаций, ведущих специалистов библиотечного дела, экономистов общественной сферы и других экспертов для общественной и профессиональной экспертизы, оценки программ правительства.
Как пишет член «Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и прав человека» Элла Панфилова, «…практическое отсутствие творческой конкурентной среды во всех сферах жизни усугубляет процесс деградации, и даже высокие цены на нефть в условиях всепоглощающей бюрократической монополии от этого не спасают. Остро стоит проблема востребованности. Множество экспертов готовы предложить серьёзные решения, но у них не выхода на властные структуры. Огромный поток интеллектуальной публичной мысли застревает в узкой горловине чиновничьего своеволия. Президент видит эту проблему — проблему выхода общественных инициатив на формирование и реализацию тех или иных управленческих решений. …Необходимо изменить механизмы взаимодействия между обществом и властью, наладить живую обратную связь, иначе все останется на формальном уровне: поговорили, выпустили пар и разошлись — власть сама по себе, а люди сами по себе со своими нерешенными проблемами».9

1 Рогов С. М. Государство и общественное благо: мировые тенденции и российский путь / С. М. Рогов. — М., 2005. — 343 с.
2 Социально-экономические институты России / В. Т. Смирнов, И. В. Сошников, Ф. Б. Власов, П. А. Побережный. — М., 2005. — 225 с.
3 Симкина Л. Г. Человеческий капитал в инновационной экономике. — СПб., 2000. — 152 с.
4 Кузнецова Е. И. Государство как фактор экономического развития России // «От Сциллы к Харибде». Актуальный опыт России. — М..; Волгоград, 2002. — С. 327.
5 Заостровцев А. П. Экономика общественного сектора: теория и проблемы преподавания [Электронный ресурс] / А. П. Заостровцев. — Режим доступа http:www.aspe.spb.ru/Series/Zaostrovtsev2.pdf. — дата снятия информации — 04.10.2006.
6 Федеральная целевая программа «Культура России (2006–2010) // Библиотечное дело – XXI век: науч.-практ. сб.: Вып. 1 (11) 2006 / Рос. гос. б-ка. — М., 2006. — С. 4–45.
7 Ельмеев В. Я., Тарандо Е. Е. Общественные блага и социализация собственности / В. Я. Ельмеев, Е. Е. Тарандо; // СОЦИС. — 1999. — №1 — С. 41–48.
8 Горшков Ю.А. К теории преодоления остаточного государственного финансирования библиотек // Румянцевские чтения-2004: Инновационные технологии и многообразие культур: материалы междунар. конф. (13–16 апр. 2004) / Рос. Гос. б-ка. — М., 2004. — С. 49–56.
9 Панфилова Э. «Отсутствие творческой конкуренции…» [Электронный ресурс] / Э. Панфилова.— Режим доступа http//www.sovetpamfilova.ru/text/1565/ — дата снятия информации — 09.10.2006.