Реструктуризация сети библиотек — один из неизбежных факторов реформы, но он влияет
на организацию библиотечного обслуживания в целом.
Изменение территорий и границ муниципальных образований, разделение собственности, а также общее состояние социально-экономической сферы становятся объективными основаниями преобразований механизмов организации и управления библиотечного обслуживания (БО), в частности, оптимизация сети библиотек.
Процесс реструктуризации сети библиотек предполагает прежде всего установление критериев (нормативных показателей) для жителей отдельных поселений и населенных пунктов доступности БО (удаленность от места жительства и время пешеходной или транспортной доступности), а также учет экономической целесообразности функционирования отдельных библиотек. На этом основании, по решению органов местного самоуправления (ОМСУ), может осуществляться перемещение или сокращение не эффективных библиотечных единиц и укрупнение отдельных библиотек за счет соответствующего перераспределения ресурсов.
«Оптимизация структуры потребует еще немало времени и сил. Процесс только начался. Пройти путь реформы с наименьшими издержками — над этим сейчас бьются и в министерстве, и на местах. Исторический опыт напоминает: очень часто реформы в России оборачиваются изломанными человеческими судьбами. Повторится ли эта «традиция» и в данном случае — покажет время», — пишет Н. Быкова в статье «Тревоги были не напрасны» (см. www.bibliograf.ru, раздел «Документы»).2
Надо признать, что сокращение небольших маломощных библиотек, наблюдаемый сегодня в российских регионах, в большинстве случаев объективно обусловлен. Однако этот процесс должен сопровождаться переходом их функций к более мощным библиотекам, способным качественно обслуживать большую территорию и большее число населения. Тенденция укрупнения общедоступных библиотек характерна для многих стран мира. Концентрация ресурсов как условие эффективного их использования и применения информационных технологий диктуется как экономическими соображениями, так и обеспечением доступа к более полной информации как качественному фактору БО.
Наиболее целесообразной организацией считается библиотека, рассчитанная на минимально предельное число жителей — от 3 до 50 тысяч, в зависимости от характера территории. Это важно не только по экономическим соображениям, но и тем, что более крупные библиотеки, обладающие значительными информационными и материально-техническими ресурсами, способны обеспечивать более высокие темпы развития, лучшие стандарты БО, «охватить услугами» наибольшее число граждан.
Начиная с середины 1970-х гг., основной организационно-структурной формой общедоступного библиотечного учреждения на территории России (в городах и в сельских районах) были централизованные библиотечные системы (ЦБС), оказавшие сильное влияние на развитие всего библиотечного дела. В условиях централизации сложилось понятие «библиотечная система», включавшая различные звенья (ЦБ и библиотеки-филиалы), каждое из которых несло определенную функциональную нагрузку, в то же время усиливая потенциал всей системы. В новой ситуации не гарантируется сохранение ЦБС ни в городах, ни в сельской местности. Оптимизация сети библиотек, проводимая на территориях муниципальных образований в форме реструктуризации, рассматривается как один из неизбежных факторов реформ, но этот фактор влияет на дальнейшую организацию БО в целом.
Сокращение сети библиотек (особенно в сельской местности) приводит к изменению количественных и качественных параметров ЦБС, часть библиотек-филиалов ликвидируется или преобразуется. В свою очередь «выход» библиотек-филиалов из состава централизованной системы сопровождает полный или частичный «распада» ЦБС. В ряде случаев отдельные библиотеки (поселений или населенных пунктов) объединяются с другими организациями, образуя новые организационные модели.
И эти обстоятельства ведут к реорганизации отдельных библиотек и целых библиотечных систем с последующим изменением их статуса, типологии и функциональных особенностей, приоритетов развития.
Сегодня могут рассматриваться различные варианты организационных структур с участием библиотек.3 Однако в любом случае должны быть найдены разумные доводы в пользу сохранения «библиотечной системы», не только с целью экономичности, но и целью сохранения единого библиотечного и информационного пространства на основе кооперирования и взаимодействия библиотек в пределах одной или нескольких территорий.
Отношения между библиотеками в рамках библиотечной системы одной территории или разных территорий, а также между библиотеками и другими организациями строятся соответственно — на договорной основе. Содержание договоров зависит от предмета договоренности: на проведение работ, предоставление услуг (закупка, обработка, доставка литературы, предоставление права доступа к сводному ЭК, оказание профессиональной помощи и др.); о сотрудничестве между библиотеками данной системы с другими организациями (создание ЭК, БД, проведение мероприятий и др.); об исключительном праве на реализацию услуг или проведение работ на определенных условиях (создание методик, разработок, пригодных для внедрения); о передаче производственных фондов или материальных ресурсов (литература, передаваемая во временное пользование по ВСО или МБА; оборудование и технические средства, предоставляемые для проведения мероприятий и др.).
В соответствии со статьей 15 (п. 2) закона «Об общих принципах организации…» ОМСУ муниципального района обладают всеми полномочиями ОМСУ поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями. В отношении библиотечной сферы это означает возможность сохранения организации библиотек, близкой к традиционной ЦБС (разновидности ЦБС). На уровне муниципальных образований организационной формой БО остаются системы, включающие библиотеки системы МК и МК РФ, расположенные в границах одной или разных территорий, входящих в состав одного или разных муниципальных образований.
На территории Пермского муниципального района функционирует библиотечная система в форме объединения муниципальных библиотек (ОМБ). В состав ее входят библиотеки сельские, а также поселковые, городские, детские муниципальные общедоступные. Возглавляет систему центральная районная библиотека (ЦБ). Библиотеки, входящие в состав ОМБ, обеспечивают информационные потребности всех групп населения на основе использования единого фонда данной системы. ОМБ является муниципальным учреждением культуры (МУК) и имеет статус юридического лица. Руководство ОМБ осуществляет на основе единоначалия директор. Количество библиотек объединения определяется нормативами «Модельного стандарта муниципальной публичной библиотеки Пермской области» (в среднем — 2659 человек на одну библиотеку). Штат системы — 85 работников, из них 72 — непосредственно заняты БО населения, что соответствует действующим нормативам 1979 г.4 (500 читателей на одного библиотечного работника).
ОМБ функционирует на основе единого бюджета, единых информационных ресурсов, технологических процессов, штата, управления. ЦБ несет ответственность за БО всех жителей муниципального образования, ЦДБ — за библиотечно-информационное обслуживание детей и подростков.
Структура ЦБ ориентирована на выполнение функциональных обязанностей головной библиотеки ОМБ и обусловлена централизацией основных процессов, обеспечивающих деятельность библиотек, входящих в систему: управление, финансирование, комплектование и обработка документов, методическое обеспечение, использование информационных ресурсов на основе новых информационных технологий и др. В соответствии с этим в ЦБ создаются самостоятельные структурные подразделения: бухгалтерия, отдел комплектования и обработки, отдел методической работы, информационный центр и др. В штат ЦБ вводятся ставки программиста (для обслуживания компьютерной техники), водителя, художника, переплетчика, техника-инженера (по обслуживанию зданий), слесаря, гардеробщицы и другой персонал, обеспечивающий деятельность административно-хозяйственного блока.
Одной из разновидностей библиотечной системы в условиях местного самоуправления становится «межпоселенческая библиотека».5 Такая организационная модель библиотечной системы появляется в отечественной практике впервые. Мы уже упоминали о Новоселицкой межпоселенческой центральной библиотеке — районное муниципальное учреждение культуры (РМУК), созданной в соответствии с постановлением Правительства Ставропольского края (от 27.04.2000 г. № 75-п, в ред. от 23.12.2002 г.) «О порядке передачи объектов государственной собственности Ставропольского края в муниципальную собственность муниципальных образований края и о порядке принятия в государственную собственность Ставропольского края объектов муниципальной и иных форм собственности (кроме федеральной)». Новая библиотека явилась правопреемником Новоселицкой централизованной библиотечной системы, зарегистрирована как юридическое лицо. Она состоит из административных единиц, включающих центральную библиотеку (ЦБ) и ее структурные подразделения (филиалы), расположенные в поселениях, являющихся муниципальными образованиями, обладает обособленным имуществом, финансируется из средств консолидированного бюджета Новоселицкого района. Библиотека представляет собой структурно-целостное учреждение, функционирующее на основе единого административного и методического руководства, общего фонда имущества и штата, централизации технологических процессов.
Подобная организация соответствует и мировой практике организации муниципальной общедоступной библиотеки. Наиболее эффективной организацией БО на муниципальном уровне признается такая, которая строится на принципе филиально-передвижной системы обслуживания: в «низовой» части структуры — филиалы и передвижки, непосредственно связанные с наиболее крупной библиотекой, расположенной, как правило, в административном центре муниципального образования. Сильнейшим организационным ресурсом является для такой системы взаимоиспользование библиотечных ресурсов.
Для совместного решения вопросов в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами ОМСУ могут быть образованы межмуниципальные объединения и другие межмуниципальные организации, заключены договоры и соглашения между ОМСУ.
Одним из таких объединений может быть и «межмуниципальная библиотечная система» как добровольное объединение юридически самостоятельных библиотек, библиотек-филиалов, действующее на основе соглашения между ОМСУ. Межмуниципальная библиотечная система может состоять из библиотек разных муниципальных образований, объединенных на основе полной или частичной централизации функций и/или средств с сохранением юридической самостоятельности каждой муниципальной библиотеки и (или) других библиотек территории — участников библиотечной системы.
Участие библиотеки одного муниципального образования в обслуживании (полного или частичного) населения другого (других) муниципального образования возможно на основе объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов. Объектами библиотечного сотрудничества и финансирования в этих случаях должны становится такие проекты, как создание сводных электронных каталогов, координированное комплектование, организация совместного хранения книг (создание депозитариев), создание нескольких общих книжных фондов в дополнение к фондам различных библиотек.
ОМСУ поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов, а также ОМСУ городских округов могут присваивать ведущей универсальной библиотеке соответствующего муниципального образования статус центральной библиотеки (районной, городской) (Федеральный закон РФ «О внесении изменений в законодательные акты…» от 05.08.2004 г., ст. 42). Как правило, библиотеки поселений и населенных пунктов становятся ее филиалами (подразделениями). Их количество определяется с учетом региональных нормативом размещения сети.
Преимущества центральной библиотеки (ЦБ) перед другими библиотеками муниципального образования обеспечивается характером ее ресурсов: универсальным по содержанию фондом, который с исчерпывающей полнотой отражает собрание местных документов, наиболее полным СБА, развернутой структурой и штатом сотрудников. В небольших территориях ЦБ является общедоступным библиотечным, информационным и культурным центром всего региона, нередко удовлетворяя специальные и научные потребности местного сообщества.
В соответствии с законом «Об общих принципах организации…» (статья 15, п. 19) к вопросам местного значения муниципального района относится «организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора)». Создание библиотечных коллекторов на уровне муниципального района крайне нецелесообразно, особенно в условиях развития рыночной экономики. Он не выдержит конкуренции с более крупными коллекторами, которые сегодня уже набрали мощности, поддерживают интернет-каталоги, включающие десятки тысяч названий, продают издания, опубликованные на различных носителях и во всех регионах страны, имеют инфраструктуру для доставки книг практически по всей стране. Кроме того, количество имеющихся в районе библиотек и объемы их финансирования на приобретение новых книг не в состоянии обеспечить рентабельность коллектора районного уровня.6
Уже в ряде публикаций данная норма, отнесенную к центральной библиотеке, определяется как крайне некорректная. Функции центральной библиотеки района нельзя сужать до услуг библиотечного коллектора (т. е. до комплектования фонда), так как они существенно выходят за рамки услуг библиотечного коллектора. ЦБ не только комплектует библиотечный фонд всей библиотечной системы, обеспечивает ведение баз данных, электронных каталогов, книгообменные операции.
ЦБ выполняет роль объединяющего, координирующего центра для всех библиотек муниципального образования, развивает современные технологии и на их основе информационные, сервисные услуги, оказывает методическую помощь библиотекам. Хорошо оснащенная ЦБ служит гарантом ресурсной поддержки и дополнения для всех библиотек поселений при условии налаженных в муниципальном районе коммуникаций (наличия транспорта, электронных средств связи).
Такая модель допускает большее разнообразие форм и направлений развития филиалов ЦБ, их тематическую, видовую, функциональную специализацию.
При наличии на территории муниципального района, помимо ЦБ района, городской ЦБ (ЦБ городского округа) возможно на основе соответствующего соглашения между муниципальными образованиями (районным и городским) разграничить функции обеих ЦБ: районная ЦБ могла бы осуществлять функции «сетевого центра» для поселковых библиотек по ряду направлений, а городская ЦБ — обслуживание жителей муниципального центра и, при необходимости, всего района.
Сохранение обеих библиотек (районной и городской) при наличии соответствующих ресурсов и соглашения между двумя муниципальными образованиями является наилучшим решением проблемы БО всего проживающего здесь населения. В случае невозможности содержания городской ЦБ на территории районного муниципального образования, параллельно с районной ЦБ, жители муниципального образования — городского округа не должны пострадать. Их библиотечное обслуживание должно быть организовано на условиях соглашения между двумя муниципалитетами оставшейся ЦБ.
Пример, может быть не вполне соответствует отечественной практике, но заслуживает внимания: в США, например, районная библиотека не обслуживает читателей, но выполняет функции центра (агентства) для местных библиотек, информационного посредника, осуществляя компьютерную связь с библиотеками; депозитарное хранение; МБА и ЭДД; методическую поддержку (экспертизу, консультации по новым технологиям, координацию и кооперацию). Библиотеки, включенные в подобное взаимодействие, бесплатно пользуются каналами доступа. Реформы, проводимые сегодня в России и затрагивающие сферу культуры в части прав граждан, не должны грубо нарушать нормы основного закона страны, ее Конституции, закрепившей права граждан на доступ к культурным ценностям и к информации. И можно ли забывать об этом, декларируя повсеместно, что России для ее развития необходимо единое культурное и информационное пространство. Это в полной мере касается муниципального уровня, где проживает основная часть граждан страны.
Людмила Васильевна Куликова, начальник Управления развития РНБ, член постоянного комитета Секции по библиотечной политике и законодательству РБА, Заслуженный работник культуры РФ
1 Оптимизация (optimus — лучший) — 1) процесс выбора наилучшего варианта из возможных; 2) приведение системы в наилучшее (оптимальное) состояние.
2 Быкова, Н. Тревоги были не напрасны // Ставропольская правда. — 19 января 2005.
3 В данном материале сознательно не затрагивается вопрос, связанный с организационно-правовой формой библиотек и библиотечных систем, т. к. в настоящее время в Государственной Думе РФ проходит обсуждение проектов новых федеральных законов о некоммерческих организациях, имеющих отношение и к этому вопросу.
4 Временные типовые штаты централизованных библиотечных систем Министерства культуры СССР: Утв. Приказом МК СССР 29 янв. 1979. № 53.
5 Понятие «межпоселенческая библиотека» приводится в статье 50 (п. 12) ФЗ «Об общих принципах организации местного…».
6 В СССР в 1980-е гг. существовало примерно 160 библиотечных коллекторов (в среднем на каждый библиотечный коллектор приходилось примерно 1,5 тыс. библиотек). При определенных условиях, конечно, можно было бы позволить создать активное действующее книготорговое предприятие, способное качественно пополнять фонды библиотек района, но это потребует вложения очень больших средств.