Сеть общедоступных муниципальных библиотек встала на этап очередных изменений, как это было уже не раз в их истории. Изучение современной ситуации в библиотечном деле субъектов РФ со всей очевидностью показывает, что сеть библиотек продолжает сокращаться.
В настоящее время, в связи с развитием института местного самоуправления (МС), формированием его новой территориальной системы, продолжаются изменения организационно-правового статуса общедоступных библиотек. Они обусловлены не просто веянием времени, желанием осовременить библиотеки, а продиктованы принятием ряда федеральных законов (ФЗ).1
Муниципальные библиотеки государством поставлены в условия необходимости преобразований. Осуществляемая административная реформа существенно меняет устоявшиеся принципы функционирования социально-культурной сферы.
Согласно новой территориальной организации, в России создаются муниципальные образования (МО) трех видов:
• поселения (территории с численностью сельского населения не менее 1000 жителей);
• муниципальные районы (объединяющие территории нескольких мелких поселений);
• городские округа (города с прилегающими к ним ближайшими поселками).
В соответствии с перечисленными видами МО библиотеки должны стать:
• поселенческими (сельские, районные, городские библиотеки),
• межпоселенческими (организующими библиотечное обслуживание нескольких поселений).
В связи с муниципализацией, разделением и обособлением бюджетов разных уровней меняются принципы финансирования учреждений так называемой бюджетной сферы, что для общедоступных библиотек оборачивается реорганизацией (децентрализацией) библиотечной сети, передачей библиотек в собственность вновь создаваемых МО. Первый этап этого процесса относится еще к началу 1990-х годов, но в субъектах РФ он происходил с разной динамикой и по-разному оценивался практиками.
Так, еще в 1992 году одними из первых провели децентрализацию библиотек местные власти нескольких районов Владимирской области. Суть процесса сводилась к передаче финансирования, комплектования, руководства и контроля из района местным и сельским советам. Не было принято во внимание то, что за годы централизации были созданы условия, позволяющие библиотекам выполнять свои основные функции даже в непростых экономических условиях — крепкие коллективы, отлаженная система комплектования, обработки, каталогизации, работы с читателями на основе использования единого фонда. Сосредоточение скудных средств в одних руках (в районе) позволяло разумно распределять их: поочередно ремонтируя библиотеки, приобретая для них технику и оборудование, организуя повышение квалификации библиотекарей и т. п. Существовал и работал механизм, побуждающий библиотеки одного района действовать как единое целое, и сбой в одном месте можно было ликвидировать общими усилиями. Новая же форма предусматривала самостоятельное функционирование библиотек, то есть коренную ломку прежних традиций, напрямую затрагивающую интересы и библиотекарей, и читателей. Одним из аргументов в пользу децентрализации со стороны районного руководства был тот, что сельские библиотеки находятся на территории определенных хозяйств, но реально о них заботится только районная библиотека да районная администрация, а сами хозяйства не помогают своим «очагам культуры», а если это и происходит, то под нажимом районного руководства. С передачей децентрализованных библиотек на балансы хозяйств, они получат своих опекунов, в соответствии с Федеральным Законом о местном самоуправлении 1991 г.2 Происходящее вызвало протест и жалобы библиотечных работников в областную администрацию, но они не возымели действия. Библиотекам пришлось приспосабливаться к новому положению.
Децентрализация во Владимирской области обнаружила как минусы, так и некоторые плюсы. Только в Вязниковском районе за два года работы было закрыто несколько библиотек; сокращены ставки библиотекарей, и вместо профессионала книги выдавал работник сельской администрации. Резко сократилась подписка. Вместе с тем, в некоторых хозяйствах сельские библиотекари были включены в штатное расписание сельской администрации и получили прибавку к окладу, или из разряда библиотекаря ЦБС они перешли в заведующие библиотекой, что тоже привело к повышению зарплаты. Руководители самостоятельных библиотек смогли теперь комплектовать фонд нужной им литературой.3
Неоднозначность последствий децентрализации осознается всеми, кто прошел этот путь. В частности, восьмилетний опыт работы (с 1997 г.) ЦБС Демянского района Новгородской области при частичной децентрализации показал бессмысленность передачи управления сельскими филиалами библиотек на места без достаточного финансирования. Возникли проблемы выживания библиотек, сохранения кадров, помещений, фондов. Выправить положение удалось после возврата к ЦБС с новым штатным расписанием.
В свое время не избежали децентрализации библиотеки Алтайского края: на 1.01.2004 г. расформировано 9 из 71 бывшей ЦБС, 2 реорганизованы — входят в состав РОМЦ (районных организационно-методических центров). В настоящее время активно идет процесс реорганизации ЦБС г. Барнаула — в 2003 году закрыты два филиала, выделен из ЦБС Городской молодежный информационный центр. Увеличивается число профсоюзных библиотек, передаваемых в муниципальную сеть.4
Объективности ради надо сказать, что не везде местные власти сторонники непременной децентрализации. Так, в Ленинградской области на 1.01.2005 еще не расформирована ни одна ЦБС (хотя сокращение сети медленно продолжается). Однако ситуация в бюджетной сфере продолжает изменяться, подтверждением чего может служить начавшаяся недавно монетизация социальных льгот. Не исключено, что со вступлением в действие ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. (с 1 января 2006 г.), с началом работы органов местного самоуправления (ОМС) начнется новый этап реорганизации ЦБС, значительного сокращения сети библиотек, в первую очередь, небольших филиалов в малонаселенных пунктах. Во всяком случае, эти вопросы уже обсуждаются практиками и представителями ОМС, от которых требуется оптимальное решение возникшей проблемы в силу ее неоднозначности.
В связи со сказанным, хотелось бы обратить внимание на положительные результаты централизации библиотечного дела, достигнутые в советское время — экономное и рациональное использование средств, отпускаемых на библиотечную работу, улучшение материально-технической базы, профилирование фондов и возможности их взаимоиспользования, создание системы повышения квалификации кадров и др. Поэтому многие специалисты на данном этапе придерживаются мнения, что только при централизованной схеме управления можно сохранить библиотеки и развиваться дальше.5 Библиотекари Тюменской области, пережив этап децентрализации в конце 1990-х — начале 2000-х гг., ныне обратились к идее рецентрализации библиотек на новых основаниях, как добровольных профессиональных объединений. Поскольку очевидно, что для мелких сельских библиотек выход из ЦБС чаще всего ухудшает условия существования, лишает более или менее стабильного источника комплектования, определенной степени защищенности, ибо коллектив сотрудников численностью в несколько десятков человек объективно сильнее и более устойчив, чем в 1–2 человека.
Вместе с тем, нельзя не сказать и о негативных явлениях централизации — остаточном принципе финансирования районной сети, сдерживающем развитие библиотек и снижающем уровень обслуживания, недостаточной технической оснащенности сельских филиалов, часто не имеющих даже телефона, и др. Поэтому становится очевидным, что необходим поиск рациональных организационных форм библиотек, в которых были бы учтены достоинства и недостатки опыта централизации, и новые правовые условия их существования. Как вариант сохранения библиотечной сети предлагаются, например, такие формы: самостоятельная муниципальная библиотека, межмуниципальное библиотечное объединение.5 По поводу второй формы следует сказать, что это в своем роде ЦБС, только на новых основаниях: все библиотеки объединения абсолютно самостоятельны в своей деятельности, исходят из интересов местного населения, не зависят от одного и того же учредителя. Межмуниципальное библиотечное объединение необходимо рассматривать, прежде всего, как профессиональное объединение для сохранения единого библиотечного пространства, координации деятельности и взаимоиспользования ресурсов. Опыт подобного сотрудничества накоплен за рубежом. Очевидно, что библиотекам России придется также осваивать эту форму существования.
В случае создания межмуниципального объединения библиотек необходимо решение вопроса об определении статуса центральной библиотеки, которая будет выполнять ряд функций для всего объединения в силу своих кадровых, материально-технических и иных возможностей (каталогизация, доставка литературы, ведение СБА, повышение квалификации кадров, создание переменного фонда для внестационарного обслуживания мелких населенных пунктов и др.), либо о разделении этих функций между библиотеками. Очевидно, что второй вариант менее осуществим из-за маломощности сельских библиотек, однако совершенно исключать его не стоит, например, для муниципальных районов и городских округов.
Традиционные ЦБС сейчас находятся в переходном периоде. Вопрос их реорганизации — вопрос времени. В наиболее сложной ситуации оказываются сельские районные ЦБС, филиалы которых ранее, согласно Положению о централизации, находились в двойном подчинении — у местной и районной власти. Но тем самым в обязательном порядке сохранялась единая библиотечная структура. С передачей филиалов в полное ведение муниципальных властей последствия могут быть разными.
Т. Л. Манилова предлагает в качестве решения проблемы сохранения ЦБС ее регистрацию как единого муниципального учреждения, но с заменой термина «филиал» на «отдел». Другими словами, меняется только название, а не учредитель. Так, в зарубежной практике это называется системой публичной муниципальной библиотеки, состоящей из административной единицы и пунктов обслуживания.6 Для крупных МО на уровне городского округа или муниципального района такой подход может быть осуществлен, но только при условии понимания муниципальными властями необходимости поддержания на должном уровне библиотечного обслуживания населения данной территории и готовности финансировать (софинансировать) большое муниципальное учреждение. Разумеется, решающая роль в постановке перед ОМС данного вопроса и его продвижении принадлежит только самим библиотечным работникам.
В развитие этого положения высказывается мнение, что, во-первых, не обязательны сугубо иерархические ЦБС, построенные по дивизионному типу. Целесообразна их трансформация в адаптивные организации. Одним из условий этого становится развитие разнообразных связей, сотрудничества и партнерства с нужными организациями, учреждениями, как в пределах, так и за пределами МО, что должно обеспечивать создание особого пространства жизнедеятельности библиотек ЦБС. Во-вторых, нужны более гибкие, мягкие варианты муниципальных ЦБС. Так, и в советское время, например, среди межведомственных и профсоюзных ЦБС встречались такие, более «мягкие» варианты. В частности, объединялись не все средства, а только необходимые для осуществления общесистемных функций, и тогда наиболее крупная библиотека становилась центральной и начинала их выполнять.
Некоторыми авторами высказывается предположение, что структурная перестройка муниципальных библиотечных систем в настоящее время может достигаться также за счет создания неформальных объединений библиотек различных организационно-правовых форм и форм собственности одной или нескольких территорий, в которые могут войти кроме общедоступных, например, школьные библиотеки, или профсоюзные.7 Т. Л. Манилова называет такую организационную модель «библиотечной системой территории, состоящей из самостоятельных библиотечных единиц, целостность которой обеспечивается одним общим или системой договоров между ее субъектами».8 Количество структурных единиц в составе объединения не регламентируется. Другая модель может представлять «единую ЦБС территории, включающую все библиотеки, финансируемые ОМС, — муниципальные общедоступные, школьные, библиотеки ПТУ, других учреждений и предприятий муниципального уровня». Не исключены и любые сочетания первой и второй моделей. Естественно, что при таком подходе нет смысла, например, содержать в селе две небольшие библиотеки (школьную и общедоступную муниципальную), если количество населения невелико и село не разбросано на многие километры; целесообразнее надстроить дополнительный этаж в школе под полноценную библиотеку, обслуживающую как школьников, так и всех жителей; нет необходимости содержать в небольшом городе 5—10 муниципальных библиотек и столько же школьных и профсоюзных. Хотя практиками неоднозначно оценивается объединение разных по принадлежности библиотек. «Острой проблемой для муниципальных библиотек является процесс объединения их со школьными библиотеками, — отмечают алтайские библиотекари. — В 22 библиотечных системах есть муниципальные библиотеки, объединенные со школьными. При этом происходит ухудшение качества библиотечного обслуживания всего населения».4
Нельзя не сказать о том, что, кроме объединений, включающих только библиотеки, с середины 1990-х годов предпринимались попытки создания территориальных структур, включающих и другие родственные учреждения и организации. В настоящее время на практике также существуют и могут создаваться и впредь сельские культурные комплексы (СКК), объединяющие в своем составе сельскую библиотеку, Дом культуры, другие КПУ. В частности, Передский СКК Боровичского района Новгородской области, организованный в 1991 году, включает Дом культуры, два клуба, три библиотеки, киноустановку и музей. СКК имеет свой устав, положение, коллективный договор. Заключен договор с ЦРБ на оказание методической и практической помощи.5 Подобные комплексы создавались и позднее, так, в 1998 году организовано муниципальное учреждение культуры и спорта «Культурно-спортивный комплекс г. Светогорска» (МУ КСК). Центральная городская библиотека Светогорска является структурным подразделением МУ КСК, но подотчетна в своей деятельности администрации МО. Библиотека содержится за счет муниципального бюджета, в котором предусмотрена отдельная строка на ее финансирование; она самостоятельно распределяет целевые бюджетные средства в соответствии со сметой. Заработанные дополнительные средства поступают в фонд развития библиотеки и используются только на ее нужды. Очень важным пунктом в «Положении о городской библиотеке (структурном подразделении МУ КСК)» является предоставление права самостоятельного выхода библиотеки из состава КСК в случае нецелесообразности или невозможности пребывания в его составе.
К сожалению, не всегда объединение библиотеки, в том числе, сельской или детской с клубным учреждением бывает благоприятным для первой, а напротив, вызывает ухудшение ее положения, так как финансовые и материальные средства, и даже ставка библиотекаря «перетекают» в распоряжение клуба.
Сеть общедоступных муниципальных библиотек вступила на этап очередных изменений, как это было уже не раз в их истории. Изучение современной ситуации в библиотечном деле субъектов РФ со всей очевидностью показывает, что сеть библиотек продолжает сокращаться за счет ликвидации маломощных сельских библиотек, укрупнения библиотек путем их объединения, как внутри ЦБС, так и с библиотеками других ведомств. Это вполне закономерно ввиду необходимости экономии и рационального использования бюджетных средств, которые, как прогнозируется в рамках финансовой реформы, в будущем станут выделяться не на содержание сети КПУ, а на исполнение ими государственного или муниципального заказа.
Поэтому не исключается опасность необоснованно большого сокращения библиотечной сети, что может произойти без регулирования этого процесса государством. Средством сдерживания и преодоления негативных для библиотек тенденций, на наш взгляд, должны быть узаконенные сетевые нормативы, которые целесообразнее разрабатывать и утверждать на уровне субъектов РФ, что позволит во многом избежать их декларативности и необязательности. Наличие соответствующих нормативно-правовых документов позволит оптимизировать сеть библиотек на муниципальном уровне, создать ее приемлемые организационные формы. Так, сегодня очевидно, что проведение любых существенных изменений в традиционных ЦБС, создание новых форм требует не только больших усилий, но и веских оснований, особенно в условиях МС. Для этого требуется прямое волеизъявление населения МО, заинтересованного в проведении преобразований в муниципальных библиотеках. Только в результате соединения формирующихся объективных потребностей жителей, профессионального видения и готовности к переменам самих библиотечных работников можно будет создать желаемую организационную форму библиотеки.
Марина Николаевна Тищенко, кандидат педагогических наук, доцент кафедры библиотековедения и теории чтения Санкт-Петербургский государственный университет культуры и искусств
1 Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон; принят Гос. Думой 16 окт. 2003 г. // Российская газета. — 2003. — 18 окт. — С. 1—6; О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных Законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. // Российская газета. — 2004. — 31 августа; О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»: федеральный закон от 29.12.2004 № 199-ФЗ // Российская газета. — 2004. — 30 дек.
2 О местном самоуправлении в Российской Федерации: закон РФ от 6 июня 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. — 1991. — № 29. — Ст. 1010
3 Сергеева, Е. Е. Что показал опыт децентрализации районной библиотечной сети / Е. Е. Сергеева // Библиотековедение. — 1995. — № 4/5. — С. 107—114
4 Доклад о деятельности библиотек Алтайского края в 2003 году / Комитет адм. Алт. края по культуре и туризму, Алт. краев. универс. науч. б-ка им. В. Я. Шишкова, Алт. библ. о-во // Сост. Л. А. Медведева и др. — Барнаул, 2004. — 128 с.
5 Петрова, Л. А. Административная реформа и сельская библиотека / Л. А. Петрова // Справочник руководителя учреждения культуры. — 2004. — № 10. — С. 18—23.
6 Манилова, Т. Л. Современные проблемы организации сети муниципальных библиотек / Т. Л. Манилова // Мир библиотек сегодня: науч.- информ. сб. — М., 1997. — Вып. 1. — С. 43—50
7 Карташов, Н. С. Региональная библиотечная политика — важный элемент современной системы управления /Н. С. Карташов // Библиотековедение. — 2000. — № 6. — С. 31—39.
8 Манилова, Т. Л. Местное самоуправление и его возможности для организации библиотечных сетей / Т. Л. Манилова // Библиотека и регион: науч.-реф. сб. — М., 1995. — Вып. 1. — С. 85—94.